Revista de Derecho Público

I. INTRODUCCIÓN

En forma preliminar, en nuestro ordenamiento jurídico, la noción normativa del “principio de congruencia” está dada por el art. 198 del Código General del Proceso (en adelante CGP), que establece: “Las sentencias contenderán decisiones expresas, positivas y precisas. Recaerán sobre las cosas litigadas por las partes con arreglo a las pretensiones deducidas, declararán el derecho de los litigantes….[1] ”.

Si bien, respecto del alcance e identificación del principio de congruencia existe relativo consenso a nivel teórico, tal como lo relevara el Prof. Abal: “…estas ideas que primariamente nos parecen a todos muy claras y obvias esconden sin embargo problemas de bastante difícil solución….[2] ”. En similares términos, luego de definir al principio de congruencia como: “la norma que establece la necesidad de conformidad entre el objeto del proceso y la sentencia que sobre él recae”, se señaló: “De este modo muy simple hemos establecido el contorno de una conceptuación compleja y trascendente, tanto desde el punto de vista teórico como de la práctica de los tribunales[3] ”.

Así, la problemática del alcance del principio de congruencia no resulta ajena al proceso contencioso administrativo de anulación y adquiere particularidades propias en dicho proceso, lo cual es puesto de manifiesto a través de los repertorios jurisprudenciales del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (en adelante TCA).

El análisis de las referidas particularidades del principio de congruencia en el proceso contencioso administrativo de anulación será objeto del presente estudio, extremo que presupone establecer los lineamientos generales que permitan identificar a dicho principio.

II. NOCIONES PRELIMINARES

I.A. Aproximación al principio de congruencia

Conforme viene de explicarse, para delimitar las especificidades del principio de congruencia en la sentencia del TCA, corresponde establecer genéricamente el alcance de tal principio.

En este sentido, en acertados términos, se ha referido a la noción de congruencia a partir del significado de la palabra, señalando que la congruencia supone la correspondencia de una cosa con otra[4] . También se ha relacionando a la expresión congruencia con “conveniencia”, en cuanto: “…correlación y conformidad entre dos cosas distintas. El convenir, implica de algún modo un acuerdo, un paso dado recíprocamente, un salir al encuentro, en definitiva un dinamismo mutuo o recíproco[5] ”.

Así, el significado ordinario del término no difiere de la acepción jurídica en el sentido de que la congruencia supone una relación o correspondencia, entendida como la: “…conformidad entre la sentencia, la demanda y las demás pretensiones deducidas oportunamente en el juicio…[6] ”. La correlación entre la sentencia y las pretensiones planteadas, comprende a los elementos que integran a la pretensión, en cuanto la sentencia deberá de corresponderse con los sujetos, el objeto y la causa de pedir[7] .

Precisando las nociones anteriores y reiterando las enseñanzas de Barrios de Angelis, la congruencia de las sentencias aparece como la conformidad entre éstas con el objeto del proceso, implicando que la “resolución recaiga sobre todo el objeto y nada más que sobre él[8] ”.

En concreto, y siendo que el objeto del proceso se erige como el tamiz a partir del cual se ha de juzgar la congruencia de la sentencia, resulta de vital importancia la delimitación del objeto del proceso contencioso administrativo de anulación, conforme se explicará.

I.B. Sobre la flexibilización del principio

Respecto del principio de congruencia se ha postulado su flexibilización, lo cual, en términos genéricos, supone, atendiendo a determinadas circunstancias, un legítimo apartamiento del principio de congruencia y, por ende, la posibilidad del dictado de sentencias que se aparten de lo establecido en el objeto del proceso[9] .

Analizando dicha tendencia, se ha señalado que no se trata propiamente de una flexibilización de la regla que emana del principio, sino que la cuestión parte de la correcta delimitación del objeto del proceso. Así, la indicada flexibilización no sería tal, dado que la situación se resolvería a partir de la noción de objeto del proceso -criterio para evaluar la congruencia- y no a partir de la extralimitación de tal principio, postulando su flexibilización[10] .

La flexibilización de la congruencia, aún trasladando la cuestión hacia la determinación del objeto del proceso, supone desde cuestiones filosóficas, hasta la determinación del rol de los Tribunales, e incluso de responsabilidad de los Abogados ante omisiones en el planteo de las pretensiones, todo lo cual excede el ámbito de la presentación del tema.

La noción de congruencia, así como su flexibilización, se insertan dentro de las dificultades iniciales anunciadas, a partir de conceptos cuya definición apriorística parece sencilla, pero su aplicación genera sensibles complejidades, de las cuales no se encuentran exentas las sentencias del TCA, con particularidades propias que pasan a explicarse.

III.LA SENTENCIA DEL TCA

I.B. II.A. Alcance de la congruencia

Establecida la congruencia como la relación entre la sentencia y el objeto del proceso, corresponde precisar el objeto del proceso contencioso administrativo de anulación como punto inicial para la determinación de la congruencia.

En este sentido, Sayagués Laso identifica como finalidad de la acción de nulidad: “…tutelar los derechos e intereses de las personas afectadas por los actos de la administración y afirmar por esa vía la regularidad de la actividad administrativa[11] ”. Giorgi, analizando la naturaleza de la jurisdicción anulatoria en nuestro país, sostiene que se trata de un contencioso esencialmente subjetivo, en cuanto su finalidad está dada por la defensa de derechos subjetivos e intereses legítimos[12] . No obstante ello, el citado autor sostuvo: “…a través de un litigio entre partes se cuestiona la legitimidad de un acto administrativo. En este sentido podría hablarse de proceso al acto. Pero, en tal caso, la objetividad propia del proceso de acto cede ante la subjetividad propia del proceso entre partes…[13] ”.

En anterior estudio, en base a las nociones precedentes, y considerando la noción de objeto definida por Barrios de Angelis[14] , fue indicado como objeto del proceso contencioso administrativo de anulación: a la exclusión de la insatisfacción jurídica generada por un acto administrativo, ubicándose a la supuesta ilegitimidad de tal acto, como la causa de pedir de la pretensión[15] .

A partir de la delimitación del objeto del proceso, comienzan a delinearse las perspectivas de la congruencia en la sentencia anulatoria y las dificultades iniciales.

En este sentido, Vescovi, luego de referir a la regulación constitucional de las sentencias del TCA, en cuanto podrá confirmar o anular el acto, sin reformarlo (art. 310 de la Carta), señala que no violenta los límites de la congruencia la anulación parcial del acto administrativo[16] , es decir, en caso de admitirlo la estructura del acto administrativo, y habiéndose requerido la anulación de su totalidad, el Tribunal acoge parcialmente la demanda, anulando determinados aspectos del acto[17] .

No obstante la sencillez de la premisa anterior, se presentan dificultades iniciales. Así, Vescovi, partiendo de la hipótesis de un acto administrativo que impone una sanción pecuniaria, sostiene que la anulación parcial no pasa por la disminución de la sanción, extremo que significaría la modificación del acto administrativo[18] .

A modo de colofón y, recurriendo nuevamente a Vescovi, sobre el alcance del principio de congruencia en el proceso contencioso administrativo de anulación, cabe indicar: “…la sentencia debe conformarse a la regla de la congruencia, por lo cual el Tribunal no podría dar más de lo que solicita el actor. Esto en cuanto a los ¨hechos¨ y a las acciones (¨pretensiones¨) deducidas (art. 462 C.P.C), pero no en cuanto a los fundamentos de Derecho en los cuales se basa la nulidad reclamada, pues en esto el Tribunal es libre conforme el principio ¨iura novit curia¨. Además de anular puede reservar la acción reparatoria. Y esto aún cuando no se haya pedido expresamente. También puede, desde luego, rechazar la demanda[19] ”.

Pues bien, el entendimiento precedente no escapa a las señaladas dificultades que supone la aplicación de la congruencia. En tal sentido, considerando el principio iura novit curia, se presenta la dificultad dada por el control de legitimidad que supone el contencioso administrativo de anulación[20] , lo cual implica precisar, dentro de la vasta noción de ilegitimidad, aquello que supone el conocimiento del Derecho por parte del Tribunal[21] , de aquello que deben indicar la parte al delimitar sus pretensiones, ya que una interpretación extensiva implicaría sólo deducir vagamente la pretensión anulatoria para que el Tribunal releve el Derecho.

La cuestión anterior, así como otras particularidades en la aplicación del principio de congruencia en la sentencia anulatoria, serán objeto de los apartados siguientes.

II.B. Aspectos particulares

II.B.1 Congruencia y recursos administrativos

Una primera particularidad en relación a la aplicación del principio de congruencia y la sentencia del TCA, está dada por la relación entre los recursos administrativos y el proceso contencioso administrativo de anulación.

Más allá del debate en cuanto a la efectividad o utilidad de los recursos administrativos[22] , resulta evidente que estos tendrán incidencia decisiva en la posterior acción anulatoria.

En concreto, yendo a la relación de los recursos administrativos con la congruencia, cabe apuntar, que esta última noción debe entenderse en sentido lato. La antedicha circunstancia supone apreciar la relación entre recursos administrativos y posterior demanda anulatoria y, a su vez, entre recursos administrativos y delimitación del objeto del proceso contencioso administrativo de anulación, lo cual incidirá posteriormente en la sentencia y su congruencia.

Sobre lo anterior, sin variantes a través de sus diversas integraciones, la jurisprudencia del Tribunal se ha plegado a los análisis de Cassinelli Muñoz en cuanto a la existencia de una conexión objetiva y subjetiva entre los recursos administrativos y la acción anulatoria[23] . Al respecto, explicó el citado autor: “Basta, pues, que exista la conexión objetiva (que lo impugnado ante el Tribunal haya sido objeto de los recursos administrativos previos) y la conexión subjetiva (que el actor en sede contenciosa sea la misma persona que recurrió en vía administrativa), para que se entienda cumplido el inciso primero del art. 319 de la Constitución[24] ”.

No obstante, tal como lo relevaron Cassinelli Muñoz y Giorgi[25] , la antedicha conexión no alcanza a las causales de nulidad que puedan esgrimirse en la demanda anulatoria (causa de pedir), es decir, no hay conexión ni limitación entre las causales de nulidad deducidas en los recursos administrativos y las que posteriormente se esgriman en la demanda de nulidad. Así, la jurisprudencia del Colegiado ha sido sistemática al desestimar la defensa deducida por la Administración, relativa a que la causal de nulidad invocada en la demanda no había sido invocada en la vía administrativa[26] .

En síntesis, los recursos administrativos inciden en la congruencia de la sentencia, en cuanto estos determinan aspectos objetivos -alcance de la impugnación del acto administrativo del cual se pretende su nulidad- y subjetivos -titulares de la acción anulatoria y entidad estatal demandada- del objeto del proceso contencioso administrativo de anulación, los cuales suponen un límite -congruencia- respecto de la posterior sentencia.

Asimismo, tal como fuera indicado y recogido por la jurisprudencia del Tribunal, las causales de nulidad invocadas en la vía administrativa, no inciden en las posteriores causales de nulidad a desarrollar en la promoción de la demanda anulatoria.

II.B.2 Alcance subjetivo de la sentencia

En términos genéricos, respecto del alcance subjetivo del principio de congruencia, se ha señalado: “La sentencia ha de alcanzar a quienes tuvieron la calidad de actores así como los demandados. Ello incluye a los terceros y a los casos de sucesión o sustitución. La sentencia ha de ser precisa en la identificación de los sujetos alcanzados[27] ”.

La simplicidad inicial del planteo adquiere especificidades propias del contencioso administrativo de anulación. Sobre este punto, corresponde precisar que la sentencia alcanza a las partes -actor y demandado- y también a los terceros participantes en el proceso que, en el caso, serán los terceros coadyuvantes con la parte demandada[28] , según lo establecido por los artículos 55 y 56 del citado Decreto-ley N° 15.524[29] .

Retomando las consideraciones precedentes, respecto del alcance subjetivo de la sentencia hacia las partes y a los terceros citados al proceso, con la citada excepción de los efectos generales; se han generado dudas en cuanto a si se pueden extender los efectos de la sentencia a quiénes no han participado en el proceso, pero cuyas situaciones jurídicas subjetivas resultan afectadas por los actos administrativos anulados.

A vía de ejemplo de la hipótesis precedente, basta citar los casos de ascensos o designaciones de funcionarios públicos, los cuales son impugnados por quiénes no ascendieron o no fueron designados. En similar sentido, pueden citarse los casos impugnación en procedimientos de contratación u otorgamiento de derechos marcarios.

Pues bien, además de cuestiones relativas al alcance subjetivo de la cosa juzgada[31] , la respuesta a tal interrogante finca en los preanunciados límites subjetivos a la congruencia de la sentencia. Así, siendo que la sentencia alcanza a las partes y a los terceros citados al proceso, ésta resulta inoponible a quiénes no participaron en el proceso, aún cuando del acto administrativo sometido a acción de nulidad, se desprendan situaciones jurídicas subjetivas en el patrimonio de tales sujetos, tal como lo ha sostenido el Tribunal en recientes pronunciamientos[32] .

II.B.3 ¿Qué puede relevar de oficio el Tribunal?

En todo proceso, las cuestiones que puede relevar de oficio el Tribunal, determinan un eventual conflicto con los postulados emanados del principio de congruencia.

indicó que no era incongruente la sentencia que, según lo establecido en la Constitución -art. 310 inc. final-, confirmaba el acto administrativo, reservando la acción reparatoria patrimonial, aún cuando tal extremo no haya sido requerido en la demanda[33] . Similar observación, según viene de referirse, cabe en relación a la anulación con efectos generales y absolutos, aún sin que ésta haya sido objeto de expresa petición.

Por otra parte, no generan mayores dificultades las hipótesis legalmente previstas de cuestiones a ser relevadas de oficio. En tal sentido, en materia de excepciones, el art. 67 del citado Decreto-ley N° 15.524, prevé que, de oponerse excepción previas, y de no encontrarse entre éstas las de falta de jurisdicción o de agotamiento de la vía administrativa, o de caducidad de la acción, “…el Tribunal igual se pronunciará de oficio sobre tales presupuestos del ejercicio de la acción de nulidad…”.

En efecto, integran el objeto del proceso y, por lo tanto, se trata de cuestiones de necesario pronunciamiento, que admiten ser relevadas de oficio, los presupuestos procesales.

Sobre tal cuestión, en términos que se comparten y, enteramente trasladables al contencioso administrativo de anulación, se ha indicado: “En nuestro Derecho, existen previsiones que obligan al juzgador a adoptar una decisión sobre un tema que no integró el objeto de la pretensión, pero que -por mandato legal- requieren de un pronunciamiento judicial […] Del mismo modo, el poder-deber del tribunal puede recaer sobre cuestiones procesales que obstan la decisión de mérito. Todas ellas deberán ser objeto de pronunciamiento, si no se quiere incurrir en vicio de incongruencia. Todas ellas integran el objeto del proceso, aunque no estén en la demanda…[34] ”.

Así, en el contencioso administrativo de anulación, tales presupuestos procesales[35] estarán dados por los ya enunciados, consistentes en la jurisdicción del Tribunal, el correcto agotamiento de la vía administrativa y la tempestiva promoción de la acción anulatoria, a lo cual debe adicionarse los requisitos subjetivos establecidos en el art. 309 de la Carta, que determinan particulares situaciones jurídicas subjetivas para la promoción de la acción anulatoria.

Conforme lo indicado, los referidos presupuestos integran el objeto del proceso, por lo cual, su relevamiento de oficio no vulnera el principio de congruencia, más aún, sería incongruente la sentencia que no considere tales presupuestos[36] .

Sobre tal aspecto, señaló el Tribunal: “…los presupuestos procesales de admisibilidad de la demanda anulatoria, exigidos por una norma del mayor linaje y concebida en términos imperativos indudables (art. 319 de la Constitución), indica que tales requisitos se hallan completamente fuera del poder de disponibilidad de las partes y del propio Tribunal, incumbiendo a éste el poder/deber de efectuar invariablemente un control oficioso inexorable de su ocurrencia” (sentencia N° 570/2001, de 16 de agosto de 2001).

Delimitadas las hipótesis precedentes, que no generan mayores controversias, resta pronunciarse sobre otras cuestiones, en concreto, relativas al mérito del asunto, que podrían ser relevadas de oficio, sin que ello determine un apartamiento del principio de congruencia.

Sobre este punto, resulta particularmente ilustrativa la sentencia N° 646/2000, de 23 de agosto de 2000[37] . Allí se procesó un acto de la Administración Nacional de Correos mediante el cual se convocaba a un concurso de oposición y méritos; la pretensión anulatoria refería a ciertos aspectos del acto administrativo (nulidad parcial).

En lo que refiere al principio de congruencia, el Tribunal -en mayoría-, determinó la nulidad total de la Resolución y en base a una causal que no había sido invocada, consistente en la falta de competencia del órgano que dictó el acto. Al respecto, yendo a las cuestiones que resultan de interés en el presente trabajo, la mayoría del Colegiado indicó: “…la Corporación puede detectar el vicio (grave) de incompetencia del órgano emisor, de un acto administrativo allí residenciado y, no obstante el contenido de la pretensión deducida (v.gr.: anulación parcial por razones de mérito), puede y debe anular totalmente el acto fundado en la entidad del vicio invalidante […] Dicho en otras palabras, el principio de congruencia tiene también lugar en el ámbito del procedimiento administrativo, si bien la congruencia de la resolución final se mide en función, no sólo de lo alegado y pretendido por los interesados, sino también de lo que resulte del expediente mismo con independencia de aquellas pretensiones, salvando en estos casos, por supuesto, las exigencias propias del principio de contradicción…” (los destacados corresponden a la sentencia).

Respecto del vicio de incompetencia de un acto administrativo, la mayoría sostuvo: “…como es sabido, la incompetencia es un vicio de orden público que no requiere denuncia de parte interesada para poder ser declarado; y ello, porque la competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos que la tienen atribuida como propia. Como cuestión de orden público que es siempre la competencia, su ausencia puede y debe apreciarse “ex oficcio”, aun sin excitación de parte. Y esto es, justamente, lo característico de la nulidad de pleno derecho o nulidad absoluta, porque hace a la eficacia intrínseca del acto que, por ello, carece ab initio de efectos jurídicos sin necesidad de una previa impugnación y no puede sanarse por confirmación….” (resaltados del original).

Por su parte, los Ministros discordes entendieron que: “El Tribunal no ejerce de oficio su jurisdicción en materia anulatoria […] Por consiguiente, también en esta jurisdicción anulatoria rige el principio de congruencia, debiendo limitarse la sentencia a decidir lo litigioso entre las partes, conforme lo expresamente pedido en la demanda y que haya sido controvertido…”.

Los enfoques precedentes se insertan dentro de una discusión más amplia, consistente en la teoría de las “irregularidades de los actos administrativos” que, junto a Sayagués Laso y Delpiazzo, puede ubicarse como “uno de los capítulos más difíciles del derecho público[38] ”.

Sobre esta cuestión y, en particular, aquello que puede ser relevado de oficio, señaló Sayagués Laso: “Los fundamentos que inspiran la solución de derecho civil, de distinguir la naturaleza y gravedad del vicio, tienen aplicación en el derecho administrativo. De ahí que deba admitirse que en ciertos casos los jueces pueden declarar de oficio la existencia de la nulidad, cuando están en juego leyes de orden público o claramente prohibitivas; en cambio, en otros casos, cuando la irregularidad tiene menos trascendencia y afecta solamente intereses particulares, es necesario que la invoquen los interesados o la administración, según los casos, o indistintamente cualquiera de ellos[39] ”.

La determinación sobre cuáles son los presupuestos o aspectos esenciales de un acto administrativo[40] , desbordan los límites del presente trabajo, tendiente al análisis de la congruencia en la sentencia anulatoria. No obstante, la especificación de los mismos, adquiere particular relevancia en relación al principio de congruencia, en tanto supone que determinados aspectos que inficionan la legitimidad de un acto administrativo, podrán ser relevados de oficio por parte del Tribunal, sin que ello implique un apartamiento del principio de congruencia[41] .

Pues bien, en la sentencia trascripta, el Tribunal relevó de oficio la falta de competencia del órgano que dictó el acto[42] , circunstancia que implica retomar el postulado inicial sobre el alcance del principio de congruencia, delimitado como la relación entre el objeto del proceso y la sentencia.

En este sentido, según fue indicado, los presupuestos de la pretensión anulatoria, tales como el correcto agotamiento de la vía administrativa o la tempestiva promoción de la demanda anulatoria, integran el objeto del proceso. Asimismo, forman parte de dicho objeto, los presupuestos y requisitos esenciales del acto administrativo, tales como la competencia del órgano que dictó el acto, los cuales podrán ser relevados de oficio por el Tribunal, sin que ello implique un apartamiento de las reglas derivadas del principio de congruencia.

II.B.4 El principio iura novit curia

El estudio del principio de congruencia supone, de manera prácticamente inevitable, establecer las relaciones entre dicho principio y el principio iura novit curia. Respecto de este último principio, se ha indicado: “…el tribunal aprecia los hechos, los califica vinculado por las alegaciones jurídicas formuladas por las partes. La vigencia del principio dispositivo refiere al material fáctico aportado a la litis en la medida en que son las partes quienes tienen la carga de alegar los hechos que el tribunal ha de considerar en el momento de decidir. Pero si bien al tribunal le está impedido aportar hechos a la causa, no sucede lo mismo con la calificación jurídica que efectúe sobre los datos fácticos. La subsunción de los hechos en la normativa aplicable, constituye quehacer jurisdiccional típico, en la que el Oficio no se halla vinculado por la actividad de las parte y ello, en mérito al principio iura novit curia[43] ”.

Yendo al alcance del principio iura novit curia, en relación con la congruencia y, en concreto, dentro del marco del proceso contencioso administrativo de anulación, cabe afirmar que, de modo más o menos sistemático, la jurisprudencia del Tribunal se ha inclinado por rechazar la invocación de causales de ilegitimidad en instancias posteriores a la presentación de la demanda, en particular en sede de alegatos de bien probado. Dentro de los fundamentos esgrimidos por el Tribunal, éste ha indicado que se violarían los principios de congruencia, buena fe procesal, igualdad de los litigantes, expresada a partir del principio de contradictorio, que resultaría vulnerado en caso de admitirse la invocación de causales de nulidad en una etapa diversa a la de la presentación de la demanda, sea que la aludida invocación la realicen las partes o el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo al emitir su dictamen[44] .

En lo que refiere al principio iura novit curia y su relación con el principio de congruencia, corresponde dilucidar cuáles son los supuestos de aplicación del primero que no suponen un apartamiento de la regla de la congruencia.

Así, partiendo de la jurisprudencia referenciada, el relevamiento de oficio -con las salvedades referidas en el apartado anterior- o la invocación de causales de ilegitimidad de los actos administrativos, en un acto procesal diverso de la demanda, resultaría inoportuno y su consideración implicaría una violación del principio de congruencia.

No obstante, tal como fue desarrollado precedentemente, existen determinadas cuestiones que admiten su relevo de oficio por parte del Tribunal. Asimismo, el principio iura novit curia resulta operativo en el proceso contencioso administrativo de anulación con el alcance que pasa a desarrollarse.

Sobre la cuestión precedente, cabe citar la sentencia N° 615/1996, de 31 de julio de 1996, en donde fue relevada de oficio la ausencia de vista previa en un procedimiento disciplinario. Dentro de los fundamentos de la sentencia, se indicó: “En el presente caso que nos ocupa, se trata de la aplicación de una sanción menor, pero donde fueron controvertidos los hechos mismos, por lo cual la Administración hubo de extremar el cumplimiento de las garantías constitucionales en lo concerniente a la concesión al imputado de la debida oportunidad de defensa […] el Tribunal se inclina por la tesis que sostiene que no se debe soslayar la irregularidad formal, y relevar de oficio la omisión padecida, aunque no se haya deducido expresamente por la parte interesada […] Todo sin perjuicio de establecer, que la posición adoptada en la especie, importe preceptuar una posición definitiva sobre el punto, ya que se deberá estar a las circunstancias que se presenten en cada caso…”.

Por su parte, analizando la sentencia N° 787/1997, de 13 de octubre de 1997, Larramendi concluye que en materia de vista previa, el Tribunal, para determinar la existencia de nulidad, sigue el “criterio de la indefensión”. Dicho criterio excede la noción técnica de “vista previa” y supone: “el estado o situación de un sujeto de derecho sometido a un procedimiento (en este caso: administrado sometido a un procedimiento administrativo), en el que no se le da la oportunidad de defenderse adecuadamente, no es ¨oído¨, no tiene su ¨día ante los Tribunales¨ -como se dice en el derecho anglosajón-, en fin, no tiene oportunidad (en el sentido procesal del término) de hacer sus alegaciones[45] ”.

En relación con tales planteos, la sentencia N° 1.014/2011, de 22 de noviembre de 2011, se ubica dentro de la jurisprudencia que señala que no habiendo sido alegado un defecto formal, éste no puede ser relevado de oficio, tal como lo había hecho el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en su dictamen. No obstante, la sentencia cuenta con la particularidad de que se había sustanciado otro proceso en el TCA, entre las mismas partes, por otros actos administrativos en donde se aplicaban multas por el mismo concepto, pero donde sí había sido alegado el defecto formal de falta de vista previa, lo cual ameritó la anulación en tal oportunidad.

La circunstancia anterior determinó la discordia del Ministro Harriague, quién sostuvo que cuando la parte actora remitió al antecedente en donde sí había invocado la falta de vista previa y, por lo tanto, tal invocación permitía extrapolar dicho agravio, por lo que su voto fue por la anulación[46] .

El largo preámbulo precedente, que bien podría formar parte de las cuestiones que el Tribunal puede relevar de oficio sin que ello implique un apartamiento de la congruencia, también se relaciona con el principio iura novit curia.

En efecto, las sentencias invocadas, en donde el Tribunal refiere en un sentido o en otro a los diversos elementos que puede relevar de oficio, así como la oportunidad procesal en donde corresponde la invocación de causales de ilegitimidad, podrían ser considerados a la luz del principio iura novit curia.

En tal sentido, tal como lo ha sostenido el Tribunal, la demanda fija el “programa litigioso”, lo cual va a determinar el objeto del proceso[47] . Dicho “programa litigioso” se encuentra limitado a la base fáctica, pero no a las apreciaciones de Derecho que se realicen sobre los hechos -principio iura novit curia-. Así, rige plenamente en el ámbito del proceso contencioso de anulación, la carga de la afirmación precisa de los hechos en que se funda la pretensión[48] como derivado de la teoría de la sustanciación[49] .

Sin embargo, la antedicha carga y, más aún, la invocación del Derecho en que se funda la demanda[50] , no se encuentran provistos de términos sacramentales[51] , lo cual determina que, aún cuando no se haya invocado en forma específica determinada causal de nulidad, ésta podrá formar parte del programa litigioso y como tal deberá ser considerada por el Tribunal. Así, más allá de los términos en que se indiquen las cuestiones atinentes a la ilegitimidad de un acto administrativo, o aún cuando se refiera a la misma en sede de alegaciones, lo que deberá de determinarse es si dicha causal de ilegitimidad formó, o no, parte del “programa litigioso” y, en caso afirmativo, ser relevada y especificada por parte del Tribunal[52] en virtud del principio iura novit curia.

El entendimiento que viene de realizarse, resulta avalado mediante la jurisprudencia del Tribunal que, invocando el principio en estudio, ha sostenido que si bien no se mencionó la derogación de la norma reglamentaria por una disposición legal, sino solamente la errónea aplicación de la primera, igualmente procedía la anulación en base a la no invocada derogación. Al respecto, indicó el Colegiado: “…no se estima dudoso que el Tribunal aplique, sobre las bases inexcusables de la pretensión deducida y en función de los mismos hechos, la norma jurídica que entienda pertinente […] La simple declaración de la ¨calidad jurídica¨ de un hecho, la determinación y declaración de las normas aplicables, están dentro de la cuestión de derecho y en esta operación la actividad del juez no tiene límites[53] ”.

Posteriores pronunciamientos del Tribunal han considerado, en base al principio iura novit curia que: “…la irregularidad aducida puede recalificarse jurídicamente por el juzgador, y esa onerosidad sobre las esferas jurídicas personales de los reclamantes, puede legítimamente categorizarse como una violación del principio de razonabilidad (ex art. 23, lit. a), del Decreto Ley 15.524) en tanto alcanzado por el concepto amplio y general de regla Derecho constitucional y legamente establecido” (sentencia N° 545/2014, de 23 de octubre de 2014).

Por lo tanto, mucho de los problemas referidos a la vigencia de la regla de la congruencia y la aplicación del principio iura novit curia, se resuelven a partir de la interpretación de los actos procesales, en particular del acto de demanda, para lo cual resulta relevante, como elemento interpretativo de la misma, las manifestaciones de los alegatos de bien probado[54] .

Al respecto, resultan íntegramente aplicables las ya clásicas enseñanzas de Odriozola sobre la interpretación de la demanda, atendiendo no exclusivamente a los aspectos gramaticales y técnicos, sino que considerando aspectos teleológicos, que permiten dotar de elasticidad a la interpretación y, en palabras de Odriozola: “…optar, entre dos sentidos posibles, por aquél que sea más lógico atribuir al demandante, de acuerdo con el conjunto de sus manifestaciones, con el interés tutelable que surge de las mismas y teóricamente debe deparar todo proceso[55] ”.

Evidentemente que, tal como lo reconoce el autor citado[56] , la referida tarea de interpretación y también la calificación jurídica que realiza el Tribunal, en donde comienza a talar el principio iura novit curia, se encuentra enmarcada dentro de límites infranqueables dados por las garantías de contradicción, expresadas a través del principio de debido proceso, la imparcialidad y la delimitación de las plataforma fáctica realizada por las partes[57] .

Sin embargo, la delimitación a priori de tales cortapisas resulta imposible, dado que su alcance se encuentra especificado a partir de la pretensión delimitada en la demanda, la contestación de ésta y los alegatos de bien probado realizados por las partes.

II.B.5 Incongruencia por citra petita

El vicio de incongruencia por citra petita se lo ha identificado en el entendido de que “…el juez omita pronunciarse sobre las cuestiones sometidas a su resolución, ya sea sobre alguna pretensión o alguna excepción oportunamente alegadas, siempre que conformen el objeto del proceso[58] ”.

Dentro del ámbito del proceso contencioso administrativo de anulación, se ha referido a “incongruencia omisiva”, para referir a las hipótesis en donde el Tribunal se pronuncia respecto de una causal de nulidad de carácter formal y omite pronunciarse sobre las restantes, lo cual consistiría en una violación de la congruencia procesal[59] .

Sobre tal cuestión, con su claridad habitual, Cassinelli Muñoz, analizando el alcance de la expresión constitucional: “apreciar el acto en sí mismo”, establecida por el inc. 1° del art. 310 de la Carta, sostuvo: “El cabal cumplimiento de la función atribuida al Tribunal de lo Contencioso Administrativo en materia de acciones de nulidad, exige su pronunciamiento sobre la fundabilidad de cada una las causales de nulidad aducidas, acogiéndolas o rechazándolas según estén o no lo suficientemente justificadas. Sólo así se producirá una cosa juzgada que abarque toda el área sometida a decisión jurisdiccional, y se evitará la sucesiva reiniciación de acciones de nulidad, constriñéndose de una sola vez el proceder de la administración dentro del marco de legitimidad declarado en la sentencia[60] ”.

En tal sentido y sin perjuicio de las opiniones encontradas respecto de las posibilidades de recomponer la vía administrativa una vez determinada la anulación por vicios formales[61] , el pronunciamiento por parte del Tribunal, respecto de todas las causales de nulidad invocadas, se condice con las consecuencias establecidas a partir de la regla de la congruencia.

La antedicha circunstancia no supone una cuestión anodina, sino que los fundamentos de la sentencia anulatoria constituyen la hoja de ruta a la cual ha de ceñirse la Administración para el cumplimiento de la misma, en tanto el carácter de norma jurídica que ésta detenta[62] .

Asimismo, se impone considerar que el cumplimiento las sentencias anulatorias supone generalmente el dictado de actos administrativos, los cuales también podrán ser sometidos a recursos administrativos y, eventualmente, a nuevas acciones de nulidad, circunstancia que ha sido descripta como: “una burla al derecho[63] ”.

Según lo anunciado, el criterio seguido por el Tribunal ante la nulidad por vicios de forma, por ejemplo la omisión del otorgamiento de vista previa, consiste en que, relevado el vicio formal, no se pronuncia sobre las restantes causales de nulidad[64] .

No obstante, tal criterio no ha sido absoluto en su jurisprudencia. Así, en la sentencia N° 74/2013, de 19 de febrero de 2013, tras indicar que correspondía la anulación del acto administrativo impugnado por falta de vista previa, el Colegiado sostuvo: “Ahora bien, en el sub examine, dadas las particularidades de la contienda y teniendo presente que el vicio formal no fue planteado en forma prioritaria por la contendiente sino como remate de su libelo introductorio, el Tribunal se abocará al análisis del restante elenco de agravios relacionados en su demanda anulatoria” (los destacados son del original). Similar criterio fue asumido en la sentencia N° 199/2012, de 15 de mayo de 2012, en donde se indicó: “Sin perjuicio del vicio de competencia abordado en los párrafos anteriores, el Tribunal entiende pertinente señalar que en lo que refiere al fondo del asunto, asiste también razón a la parte actora”[65] .

Por lo tanto, el respeto y correspondencia de la sentencia anulatoria en relación a la regla de la congruencia, requiere el pronunciamiento sobre todas las causales de nulidad invocadas, siendo pasible de recurso de ampliación la sentencia que así no lo haga[66] .

La referida circunstancia, además de las consideraciones inherentes a la regla de la congruencia, consiste en una explicitación del principio de tutela jurisdiccional efectiva, manifestado a través en la debida fundamentación de los fallos jurisdiccionales[67] y en la consagración de la garantía judicial a “ser oído” como derecho humano tutelado a través del Pacto de San José de Costa Rica[68] .

IV. CONCLUSIÓN

Estudiando el principio de congruencia, Gelsi Bidart ha enseñando, al establecer su importancia, que ésta finca en la determinación del objeto del proceso por las partes, así como la incidencia del Tribunal en tal actividad y, más ampliamente, dicho principio se erige dentro de la concepción y garantía del sistema jurídico[69] .

Según fue señalado, el principio de congruencia aparece como la debida relación entre la sentencia y el objeto del proceso, circunstancia que adquiere particularidades propias en el proceso contencioso administrativo de anulación.

Dentro de las aludidas particularidades, figuran la relación entre los recursos administrativos y la posterior acción anulatoria, en tanto los primeros delimitan parte del objeto del proceso de la segunda y, en consecuencia hacen a la regla de la congruencia. Similares conclusiones caben en relación a las cuestiones que puede relevar de oficio el Tribunal, ya sea en materia de presupuestos del proceso, los cuales integran el objeto o, inclusive, cuestiones de mérito, cuya esencialidad -por ejemplo la competencia del órgano que dictó el acto administrativo- determina que las mismas integren el objeto del proceso anulatorio, aún cuando no hayan sido relevadas por las partes.

También adquiere particular importancia la tarea interpretativa que realiza el Tribunal al desentrañar el objeto del proceso de los actos de proposición, a los cuales se les adiciona, como elementos interpretativos de los mismos, las alegaciones finales de la partes, a la vez que las coordenadas de aplicación del Derecho que determina el aforismo iura novit curia. Todo ello, dentro de los límites que reclaman las garantías inherentes al debido proceso.

Por lo tanto, la congruencia en las sentencias del TCA no constituye una cuestión de índole teórica, sino de neta aplicación práctica, tal como lo justifican las numerosas sentencias relevadas.

Así, dentro de los postulados de la regla de la congruencia y su aplicación en el proceso contencioso administrativo de anulación, figuran cuestiones de tal entidad que pueden sellar la suerte de una demanda anulatoria, o la posterior ejecución de las sentencias del TCA, tales como las referidos supuestos atinentes al alcance subjetivo de la sentencia o los casos de incongruencia por citra petita.

Fecha de recepción: 12 abril 2015.

Fecha de aceptación: 30 abril 2015.