Revista de Derecho Público

1. Introducción.

El 25 de octubre de 2013, el Poder Ejecutivo promulgó la Ley Nº 19.158[1] (en adelante la “Ley”) de creación del Instituto Uruguayo de Meteorología (en adelante “INUMET” o el “Instituto”)[2] en virtud de la cual los servicios estatales meteorológicos cambiaron su estructura organizativa. En efecto, esta ley creó al Instituto como un Servicio Descentralizado, en sustitución de la anterior Dirección Nacional de Meteorología, órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo por intermedio del Ministerio de Defensa Nacional.

A continuación, reseñaremos brevemente los antecedentes que desembocaron en el dictado de la Ley y las principales características de la nueva persona jurídica estatal que se creó.

2.- Antecedentes.

El camino comenzó con el artículo 202 de la Ley N° 18.719 de Presupuesto Nacional 2010-2015, por el cual se dispuso el traspaso de la Dirección Nacional de Meteorología del Ministerio de Defensa Nacional hacia el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. Se previó que el cambio quedaría efectivo a partir del 1° de enero de 2012.

Posteriormente, la Ley N° 18.880 postergó hasta el 31 de octubre de 2012 el plazo antes referido.

Finalmente, la Ley N° 18.994 derogó las dos anteriores y creó una Comisión Interministerial, integrada por representantes de los Ministerios de Defensa Nacional; Ganadería, Agricultura y Pesca; Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente e Industria, Energía y Minería. El cometido atribuido a esta comisión fue preparar y elevar al Poder Ejecutivo, antes del 28 de febrero de 2013, un anteproyecto de ley por el cual se creara un “nuevo marco institucional para la Dirección Nacional de Meteorología, por fuera del Ministerio de Defensa Nacional.”

Por Decreto N° 379/012 de 23 de noviembre de 2012 el Poder Ejecutivo reglamentó a Ley N° 18.994, fijando como plazo para producir el proyecto de ley a elevar al Poder Ejecutivo el 10 de febrero de 2013.

Finalmente, el 13 de marzo de 2013 el Poder Ejecutivo remitió al Parlamento el proyecto de ley de creación del INUMET, elaborado en el seno de la Comisión Interministerial.[3]

3.- PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DEL INUMET Y SU LEY DE CREACIÓN

3.1.- Naturaleza jurídica.

El artículo 1 de la Ley crea el INUMET como Servicio Descentralizado, indicando que tiene personería jurídica y sede en Montevideo.

Con respecto a la atribución de personería jurídica en forma expresa, si bien es de estilo en este tipo de leyes, resulta innecesaria, ya que como enseña CAJARVILLE PELUFFO, en nuestro derecho descentralización implica necesariamente personería jurídica.[4]

En tanto Servicio Descentralizado, le será de aplicación la Sección XI Capítulo I de la Constitución, y otras disposiciones de la Carta que expresa o implícitamente le son aplicables a estas personas jurídicas estatales.

Recordemos que los Servicios Descentralizados, en nuestro país, pueden ser:

(i) de enseñanza;
(ii)comerciales e industriales;
(iii)categoría residual, esto es, aquellos que no tienen entre sus cometidos ni servicios de enseñanza, ni comerciales, ni industriales.

El INUMET puede ser ubicado en la categoría (iii), en función de los cometidos asignados (que no encuadran en las otras dos categorías) y de la referencia incluida al artículo 220 en materia presupuestal, que comentaremos más adelante.

3.2.- Fines y cometidos.

Con respecto a los fines del INUMET, la Ley indica los siguientes:

A) Prestar los servicios públicos meteorológicos y climatológicos, consistentes en observar, registrar y predecir el tiempo y el clima en el territorio nacional y zonas oceánicas adyacentes y otros espacios de interés, de acuerdo a los convenios aplicables, con el objeto de contribuir a la seguridad de las personas y bienes y al desarrollo sostenible de la sociedad.

B) Coordinar las actividades meteorológicas de cualquier naturaleza en el país.

C) Representar a la República Oriental del Uruguay ante los organismos internacionales en materia de meteorología, así como cumplir con las obligaciones asumidas por el país ante los mismos.

En relación al literal A), entendemos conveniente resaltar que la referencia a “servicios públicos meteorológicos y climatológicos”, debe ser interpretada como servicios estatales de tal naturaleza, pero no debe atribuírsele la noción de servicio público en el sentido clásico a que refería SAYAGUÉS LASO[5]. En efecto, debe recordarse que la expresión servicio público en numerosos casos es utilizada por la Constitución y la ley en una forma diversa a la definida por el referido autor, por lo que en cada caso debe interpretarse la norma en que está contenida para determinar el alcance del término, sin consideraciones arpiorísticas.[6]

En este caso concreto, del régimen que prevé la Ley surge diáfanamente que no se está creando un régimen de servicio público -en el sentido de SAYAGUÉS- en materia de meteorología y climatología en tanto los privados podrán seguir actuando libremente en la materia, sin necesidad de concesión (en palabras de SAYAGUÉS, sin “mandato expreso”).

Con respecto al literal B), resulta dudoso el alcance del mismo, en cuanto al verbo “coordinar”. ¿Alcanza la coordinación a los privados? ¿Con qué alcance y con qué potestades? ¿Cómo este Servicio Descentralizado realizará la coordinación con otras Administraciones descentralizadas que puedan producir datos meteorológicos (como la Administración Nacional de Puertos o la Universidad de la República, por citar dos ejemplos)? Es de esperar que la reglamentación aclare este punto, aunque el texto legal es bastante parco. [7]

3.3.- Órgano jerarca.

De conformidad con el inciso tercero del artículo 185 de nuestro texto constitucional[8], los Servicios Descentralizados pueden estar encabezados por un órgano jerarca unipersonal, al que la Constitución denomina Director General. Sin embargo, la Ley optó para regir al INUMET por la fórmula clásica del órgano jerarca pluripersonal, denominado Directorio. Este órgano está integrado por tres miembros, electos de acuerdo al artículo 187 de la Carta, y son de carácter rentado[9].

Las potestades que el artículo 7 de la Ley le asigna al Directorio son las típicas derivadas de su calidad de órgano jerarca de un sistema que ejerce función administrativa: administrar el patrimonio del Instituto, ejercer la dirección del mismo, ejercer potestad disciplinaria sobre sus funcionarios, preparar y elevar el presupuesto al Poder Ejecutivo[10],adquirir y enajenar bienes, etc.

De esta disposición del texto, destacaremos dos puntos.

Por un lado, resulta importante lo dispuesto en el artículo 7 literal H, en cuanto a que es potestad del Directorio “designar, promover, trasladar y destituir a los funcionarios de su dependencia, pudiendo realizar las contrataciones que fueran necesarias, y ejercer la potestad disciplinaria sobre todo el personal.” Esto, que puede resultar implícito en las potestades de todo jerarca, no lo es en el caso de los servicios descentralizados. En tal sentido, enseña ROTONDO TORNARÍA que “en el caso de un Servicio Descentralizado, de acuerdo con la ley 9.640 de 31-XII-1936, el jerarca propone y el Poder Ejecutivo decide, salvo normal legal que atribuya la competencia” [11].

Por tanto, existiendo norma legal, en este caso es el propio INUMET, actuando a través de su Directorio, quien designa y destituye a sus funcionarios, sin necesidad de la actuación del Poder Ejecutivo ni -para destituir- de la venia del Senado prevista en el artículo 168 numeral 10 de la Constitución.

Por lo anterior, los funcionarios que sean transferidos de la actual Dirección Nacional de Meteorología -que, recordemos, es un órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo- y que actualmente deben ser destituidos con venia del Senado, pierden esa garantía adicional.[12]

El otro punto que entendemos de interés comentar refiere al literal M, que textualmente faculta al Directorio a “(a)rrendar directamente los inmuebles que sean necesarios para las sedes de sus estaciones o dependencias.” La duda interpretativa que nos surge a partir de esta disposición es qué significa que el Directorio puede arrendar “directamente”. ¿Significa que no requiere recurrir a los procedimientos competitivos previstos en el Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera (TOCAF), y puede acudir a la contratación directa? En caso afirmativo, ¿cuál sería el fundamento de tal solución? ¿O en realidad significa que dicho arrendamiento no precisa de la aprobación o ratificación de ningún órgano ajeno al sistema orgánico INUMET, en otras palabras, del Poder Ejecutivo?

Considerando que el legislador no fue claro en el punto, entendemos que podría interpretarse en el segundo sentido, ya que de lo contrario se estaría exonerando a una Administración estatal de cumplir con un procedimiento competitivo cuando fuera a arrendar bienes inmuebles, sin una razón de fondo que en principio lo justifique. Por tanto, es posible considerar que allí el legislador aclaró que esa contratación se podía hacer sin necesidad de aprobación o ningún otro acto administrativo por parte del Poder Ejecutivo, lo cual podría haberse impuesto como requisito, en tanto los Servicios Descentralizados están sujetos a todos los controles que imponga la ley.

3.4.- Consejo Nacional de Meteorología.

La Ley creó este Consejo “en el ámbito” del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. Se trata de un órgano desconcentrado de dicho Ministerio con funciones esencialmente de asesor del Poder Ejecutivo.

Su rol consiste en articular la política meteorológica intentando satisfacer las distintas necesidades de los sectores que precisan acceder a estos datos. Debe tenerse presente que la meteorología y climatología afecta a temas muy diversos, como pueden ser la aviación, la pesca, la navegación, la investigación científica, la generación de energía eléctrica, las actividades agropecuarias, el turismo, el medio ambiente, las políticas de vivienda, la prospección de hidrocarburos en alta mar, etc. Por tanto, parece razonable que exista un órgano del Poder Ejecutivo que intente articular la actividad del INUMET con las distintas necesidades a satisfacer y las distintas políticas que se tracen.

Una curiosidad a resaltar en relación a este Consejo, es que, a pesar de integrar el sistema orgánico Poder Ejecutivo, el legislador mandató al Instituto a asegurarle el apoyo presupuestal, administrativo, organizativo y técnico que requiera para cumplir con sus cometidos.[13]

3.5.- Estatuto de los funcionarios

Existen en la Ley tres referencias al estatuto de los funcionarios del INUMET:

Artículo 7º. (Atribuciones del Directorio).- Son atribuciones del Directorio: (…)
E) Proyectar y elevar al Poder Ejecutivo a sus efectos, el Estatuto del Funcionario del INMUET.
Artículo 24. (Estatuto).- El primer Directorio del INUMET contará con un plazo de un año contado a partir de su designación, para aprobar el Estatuto del Funcionario del INUMET.
Hasta la entrada en vigencia del Estatuto del Funcionario del INUMET, serán aplicables las disposiciones sobre funcionarios que rigen para los Incisos 02 al 15 del Presupuesto Nacional.

De lo anterior podríamos ensayar dos interpretaciones posibles:

a) Leyendo aisladamente el artículo 24 parecería que el estatuto lo aprueba el propio Directorio del INUMET. Esta interpretación obviamente no resiste el menor análisis, ya que el artículo 7 prescribe que el Instituto proyecta un estatuto y lo eleva al Poder Ejecutivo “a sus efectos”.

Por otra parte, de conformidad con nuestro texto constitucional, las únicas administraciones descentralizadas que aprueban por sí los estatutos de sus funcionarios son los entes de enseñanza. [14]

b) Interpretando la disposición antes citada en coordinación con el artículo 24, parecería que el Directorio de INUMET lo proyecta y el Poder Ejecutivo lo aprueba mediante Decreto. Esta interpretación -de admitirse- resultaría inconstitucional, ya que ese procedimiento (proyecto de la administración descentralizada y aprobación del Poder Ejecutivo mediante acto administrativo) la Constitución lo reserva exclusivamente para los Entes Autónomos del dominio industrial y comercial[15], entre los cuales no está el INUMET que -como dijimos- es un Servicio Descentralizado (categoría distinta a la de los Entes Autónomos) y no integra el dominio industrial y comercial.

¿Debemos entonces concluir que la Ley es inconstitucional en este aspecto o podemos buscar una interpretación alternativa?

Preliminarmente, corresponde recordar con CAJARVILLE PELUFFO, que entre dos interpretaciones de una ley, “una de ellas incompatible y la otra adecuada a la Constitución, debe preferirse aquella que conduzca a la legitimidad de la ley en cuestión” y que si el tema está regulado por la Constitución y la ley (como el tema que estamos analizando) “se aplicará la solución constitucional y la que surja de una interpretación de la ley que, atribuyendo a las palabras el sentido más adecuado, ampliando o restringiendo el supuesto normativo de la ley o la consecuencia jurídica imputada, todo en cuanto las reglas de interpretación del Código Civil lo permite, resulte adecuada a la Constitución; descartando por ende otras interpretaciones que, aunque puedan ser también adecuadas a esas reglas legales de interpretación, colidan con la Carta”[16].

Y bien, entendemos que es posible una interpretación constitucionalizante, dándole a la Ley un sentido más restrictivo que el que surge de su tenor literal: la Ley encomienda al INUMET formular un proyecto de estatuto para sus funcionarios.[17] Ese proyecto debe ser enviado al Poder Ejecutivo, y este lo remitirá al Poder Legislativo para que lo apruebe en forma de ley (si así lo entiende conveniente y con las modificaciones que considere necesarias), al amparo del artículo 59 literal E) de la Constitución.[18]

De acuerdo a esta posición, cuando el artículo 7 literal F indica que el proyecto es remitido al Poder Ejecutivo “a sus efectos”, sería entonces interpretado como “a efectos de ser enviado al Poder Legislativo como proyecto de ley”. Esto por otra parte tendría su lógica dentro del esquema constitucional, en tanto que mientras el Poder Ejecutivo tiene iniciativa legislativa[19], los Servicios Descentralizados carecen de ella. El Estatuto de los funcionarios del INUMET sería así -en la terminología constitucional- una ley especial en atención a la diversa índole de los cometidos de este Servicio Descentralizado.

La solución propuesta, si bien se aparta del tenor estrictamente literal de la Ley, logra una interpretación desde la Constitución que permite salvar la tacha de inconstitucionalidad que sobre la misma podría formularse.

Finalmente, corresponde indicar que mientras no se cumpla con lo anterior, los funcionarios del Instituto se regirán por el Estatuto del Funcionario de la Administración Central.[20] De hecho, en caso que nunca se aprobara el Estatuto del Funcionario del INUMET, los funcionarios de éste quedarían sujetos por el mismo Estatuto de la Administración Central, lo cual es perfectamente arreglado a la Constitución.

3.6.- Actividad meteorológica privada.

La Ley no crea ningún tipo de exclusividad a favor del INMUET, ni le otorga a la actividad meteorológica el carácter de servicio público en la concepción clásica de SAYAGUÉS LASO.

Por tanto, la actividad meteorológica continúa siendo una actividad de libre iniciativa, desarrollada al amparo del principio de libertad recogido en el artículo 36 de la Carta, sin necesidad de ningún tipo de autorización o concesión por parte del Estado.

Sin embargo, la Ley contiene una serie de aspectos que son de interés para los sujetos privados que desarrollen esta actividad.

En primer lugar, el artículo 4 obliga a “los medios de difusión e información oral, televisiva o escrita, información telefónica, electrónica o cualquier otro medio de difusión masiva, que emitan información meteorológica dentro del territorio de la República”, a señalar la fuente de dicha información.

Esto resulta relevante en tanto la información que emita el INUMET, incluyendo avisos y advertencias sobre fenómenos meteorológicos adversos, tiene carácter oficial, y si bien la Ley no lo dice expresamente, sólo esa información tendrá tal carácter; si proviene de un meteorólogo privado no lo tendrá, lo cual obviamente no supone que no pueda ser comunicada o puesta en conocimiento del público, sino que simplemente debe indicarse la fuente para que el receptor identifique si la información recibida reviste o no el carácter oficial.[21]

El mismo artículo establece que el Poder Ejecutivo indicará en la reglamentación las sanciones a aplicar en caso de incumplimiento.

Esta última parte del artículo es harto discutible en cuanto a su constitucionalidad, en tanto no establece directamente las sanciones, sino que deja a la reglamentación dicha potestad. Teniendo en cuenta que es una cuestión de limitación de derechos individuales -nada menos que libertad de expresión e información- entendemos que hubiera sido técnicamente correcto que la propia Ley fijara el elenco de sanciones a imponer.

Corresponde recordar, con GARCÍA DE ENTERRÍA, que "La legalidad otorga facultades de actuación, definiendo cuidadosamente sus límites, apodera, habilita a la Administración para su acción confiriéndole al respecto poderes jurídicos. Toda actuación administrativa se nos presenta como un poder atribuido por la ley y por ella delimitado y construido. Sin una atribución legal de potestades la Administración no puede actuar"[22]. Los requisitos que exige el autor español notoriamente no han sido recogidos por la Ley.[23]

Otro aspecto criticable de este artículo es que no indica quien es el órgano competente para imponer estas sanciones.

La única interpretación que parecería lógica es que, siendo el Poder Ejecutivo quien debe reglamentar las sanciones, es el propio Poder Ejecutivo (como órgano jerarca del sistema orgánico con igual denominación) quien deberá imponerlas.

No correspondería atribuírselas al INUMET ante la falta de texto expreso, en tanto la función administrativa de principio corresponde al Poder Ejecutivo, mientras que los Servicios Descentralizados sólo poseen los poderes de administración que la ley les confiera.[24] Tampoco correspondería al Consejo Nacional de Meteorología (aun cuando se encuentre dentro del sistema orgánico Poder Ejecutivo), en la medida en que sus atribuciones son típicamente las de un órgano asesor y no de administración activa.

Otro aspecto a destacar es la obligación de los privados de suministrar datos al INUMET para su Banco de Datos. La redacción de la Ley es también en este caso confusa:

Artículo 5º. (Banco Nacional de Datos Meteorológicos y Climáticos).- Créase un Banco Nacional de Datos Meteorológicos y Climáticos, al que se incorporarán todos los datos meteorológicos y climáticos de calidad contrastada producidos por el INUMET y demás organismos públicos y privados. Los organismos públicos y privados que produzcan datos meteorológicos y climáticos, así como los privados que establezca la reglamentación, deberán remitirlos al INUMET para su validación e incorporación al Banco Nacional de Datos Meteorológicos y Climáticos. La reglamentación que dicte el Poder Ejecutivo establecerá la forma en que los organismos públicos y privados remitirán los datos al Banco Nacional de Datos Meteorológicos y Climáticos y las condiciones de acceso por parte de los interesados, en particular para las investigaciones científicas debidamente fundadas.

Nótese que el inciso segundo luce reiterativo; por un lado dice que los organismos públicos y privados que produzcan datos meteorológicos deben remitirlos al INMUET; pero enseguida indica que dicha obligación también se extiende a “los privados que establezca la reglamentación”. ¿Cuáles serían esos privados que no están incluidos en la primera referencia? ¿Serían organismos privados que no produzcan datos meteorológicos pero que cuenten con dichos datos, y que la reglamentación podría obligarlos a remitirlos al INMUET, aun cuando ellos no los produjeron? Ciertamente la referencia no termina de entenderse, y deberemos esperar a la reglamentación a efectos de ver si se arroja luz sobre esto.

Debe tenerse asimismo en cuenta que en este caso la Ley no prevé sanciones por incumplimientos en la remisión de datos al INUMET, ya que las sanciones a que refiere el artículo 4 antes comentado son sólo por infracción a la obligación de mencionar la fuente de los datos meteorológicos que se brindan en medios de comunicación, y no cabe extenderlas por analogía a otros incumplimientos. Por tanto, en este caso estaríamos ante un precepto cuyo incumplimiento no acarrea sanciones.[25]

Finalmente, resulta difícil conciliar estas disposiciones del Banco de Datos con la Ley de Acceso a la Información Pública Nº 18.381. ¿Serán los datos allí contenidos de público acceso? La redacción de la Ley no resulta clara en este punto; parecería que se trata de un registro de acceso restringido, en tanto se comete a la reglamentación el establecimiento de “las condiciones de acceso por parte de los interesados, en particular para las investigaciones científicas debidamente fundadas”. Al exigirse la existencia de solicitudes debidamente fundadas, se estaría modificando para este Banco de Datos, el régimen general de la Ley N° 18.381, que no exige ninguna legitimación especial o solicitud “fundada” para ejercitar el derecho de acceso a la información pública.

Sin duda el tema exige un desarrollo más profundo que el que aquí puede plantearse. Sin embargo, ante la duda parecería razonable interpretar que la Ley de Acceso a la Información Pública es plenamente aplicable a este Banco de Datos, en tanto la misma reglamenta un derecho humano fundamental de raigambre constitucional y supranacional.[26]

3.7.- Recursos administrativos.

La Ley no regula expresamente este punto, lo cual no puede entenderse como omisión del legislador, ya que el tema se encuentra previsto en la Constitución y la Ley.

Siendo una persona jurídica pública estatal que ejerce función administrativa, al INUMET le será de aplicación el artículo 317 de la Constitución de la República, y por tanto sus actos administrativos serán recurribles de la siguiente forma:

Si son dictados por su Directorio, corresponderá recurso de revocación y de anulación en subsidio. Este último será resuelto por el Poder Ejecutivo a través del MVOTMA, ya que la Ley en su artículo 1 establece que el INUMET se vinculará con dicho Poder a través de ese Ministerio. Debe recordarse que la fundamentación del recurso de anulación debe fincar en razones de legitimidad, y no de mérito o conveniencia.[27]

Si son dictados por un órgano del INUMET distinto del Directorio y sometido a su jerarquía, corresponderá interponer los recursos de revocación, jerárquico y de anulación.[28] Cabe destacar que la Ley no crea ningún órgano específico dentro de la estructura orgánica del INUMET (excepto, claro está, su Directorio), pero hace referencia a ellos en forma genérica.[29]

3.8.- Controles del Poder Ejecutivo.

Conforme a nuestro régimen constitucional, los Servicios Descentralizados están sometidos no sólo a los controles que surjan de la Constitución, sino que también la ley puede agregar controles adicionales.

En tal sentido, la Ley crea controles a cargo del Poder Ejecutivo en relación a la gestión que desarrolle el INUMET, a saber:

el INUMET debe cumplir sus cometidos, “en el marco de los planes y programas que apruebe el Poder Ejecutivo” (art. 3), lo cual se condice con el rol de este último de conductor de las políticas sectoriales;

el Reglamento General del Instituto debe ser aprobado por el Poder Ejecutivo (art. 23);

el Poder Ejecutivo se encarga de aprobar los aranceles que el Instituto podrá cobrar por la prestación de sus servicios; (literal O del artículo 7);

el Poder Ejecutivo determinará los servicios que el Instituto deberá prestar en forma gratuita;

el INUMET debe remitirle anualmente su balance anual (literal G artículo 8), lo que en definitiva le servirá al Ejecutivo para ejercer sus potestades de control;

A estos controles de creación legal, podemos agregar los que surgen del texto constitucional: (i) el Poder Ejecutivo entenderá en los recursos administrativos de anulación contra actos administrativos del INUMET, según ya comentáramos; (ii) el INUMET estará sometido a los controles del artículo 197 (control sobre la gestión y los actos) y 198 de la Carta (control sobre los titulares de los cargos que integran del órgano jerarca); (iii) aprobación de convenios internacionales (con sujetos de Derecho Internacional) que suscriba el INUMET.[30]

4.- CONCLUSIONES.

En épocas de cambio climático y fenómenos meteorológicos extraordinarios que en los últimos años han afectado al Uruguay, el rol del INUMET aparece como central en la planificación y ejecución de las más diversas políticas públicas: política energética, de vivienda, agropecuaria, turística, portuaria, etc. Es por ello que su desgajamiento de la Administración Central y su creación como Administración Descentralizada no puede verse sino como un intento por jerarquizar esta importante actividad. En ese mismo sentido, el hecho de que su vinculación con el Poder Ejecutivo se realice por intermedio del MVOTMA y no del Ministerio de Defensa Nacional, refuerzan esa revalorización respecto a la meteorología y su transversalidad.

Esperemos que la nueva institucionalidad creada y el marco jurídico en el cual se desenvolverá se encuentren a la altura de estas nuevas exigencias que la realidad impone.

Fecha de recepción: 3 abril 2014.
Fecha de aceptación: 23 abril 2014.