Revista de Derecho Público

I. Introducción

1. (Naturaleza legal del Colegio). El art. 1º de la Ley N° 18.591, de 18 de setiembre de 2009, creó el “Colegio Médico del Uruguay” (en lo sucesivo: “el Colegio”), definiéndolo explícitamente como una “persona jurídica pública no estatal”[1].

La elaboración de esta categoría singular de personas regidas por Derecho público fue uno de los aportes más destacables del ilustre maestro Enrique Sayagués Laso a la teoría del Derecho Administrativo uruguayo y comparado[2] . Su existencia en la realidad bien puede calificarse de azarosa, por dependiente de circunstancias políticas generales, ajenas o no estrictamente atinentes a ellas.

En su origen, respondieron a la creación de organizaciones encargadas de satisfacer intereses que, siendo generales, afectaban especial y directamente a sectores sociales o económicos, gremiales o de otra índole, claramente individualizables y delimitables. Así, florecieron durante la primera mitad del siglo XX; fueron numerosas en materia de previsión y seguridad sociales (jubilaciones, asignaciones familiares, bolsas de trabajo y seguros por desocupación, etc.), y también algunas tuvieron cometidos industriales y comerciales (industria frigorífica, producción lechera). Pero se eclipsaron durante el gobierno de facto que sufrió la República entre 1973 y 1985, cuando se suprimieron todas las de seguridad social,absorbidas por el Estado, con excepción de las cajas de jubilaciones bancaria, notarial y de profesionales universitarios.

Con posterioridad a la reinstitucionalización democrática en 1985, se ha recurrido nuevamente a la creación de numerosas personas públicas no estatales[3]; pero las razones de su creación cambiaron sustancialmente, y con ello la doctrina ha señalado que sus características clásicas, originarias, se han desdibujado agudamente y algunas de ellas llanamente han desaparecido[4].

Sin embargo, el régimen del Colegio exhibe una marcada adecuación al esquema de características básicas de las personas públicas no estatales clásico, elaborado por Sayagués Laso y la doctrina que lo siguió. No en vano el ejemplo más mentado, en el derecho comparado, de entidades similares a nuestras “personas públicas no estatales” es precisamente el de los “colegios” profesionales[5].

Por ello, el análisis del régimen jurídico de esta nueva persona pública no estatal ofrece una buena oportunidad para volver a reflexionar sobre las características de este tipo singular de sujetos de derecho, siguiendo -en su sustancia, aunque no en su expresión textual– aquel esquema inicial del maestro [6], así comosobre un tema de singular importancia práctica que ha suscitado diferencias en la doctrina: el de la impugnabilidad de sus actos.

II. Características del Colegio en cuanto “persona jurídica pública no estatal”.

A. Creación por ley

2. (Existencia por voluntad estatal). La primera característica señalada por Sayagués Laso y por todos quienes se han ocupado de las personas públicas no estatales, es su creación por ley. Como es obvio, este es el caso del Colegio, según queda dicho.

Esto significa que, a diferencia de lo que ocurre con las personas jurídicas privadas (v.gr.: asociaciones, sociedades civiles o comerciales), la existencia de este tipo de entidades, tanto en su creación como en su extinción, no depende de la voluntad de quienes serán o son sus integrantes, sino que es impuesta por una norma jurídica de origen estatal.

Esta imposición estatal se justifica por la calidad de las actividades que se encomiendan a estas entidades, destinadas a atender necesidades cuya satisfacción es de interés público. Consecuencia de todo ello será el sometimiento a Derecho público, que a su vez se traducirá en las demás características que se analizarán seguidamente.

B. Cometidos públicos o de interés público.

3. (Los cometidos del Colegio). El segundo carácter típico, definitorio de este tipo de personas, consiste entonces en que cumplen cometidos de interés público o general, expresión esta última que utiliza nuestra Constitución. En las personas jurídicas de Derecho privado, en cambio, el giro o ramo de su actividad lo determinan sus integrantes, y la efectividad de su cumplimiento también depende de su voluntad, respondiendo a sus intereses privados.

La adecuación a esa calificación de los cometidos que la Ley encomienda al Colegio escapa a toda posible discusión. El art. 1º de la Ley, al tiempo que crea el Colegio, le atribuye genérica y abstractamente “el cometido de garantizar al médico y a la comunidad, el ejercicio de la profesión dentro del marco deontológicoestablecido”. Ese cometido se concreta después en el art. 4º, que le encomienda procurar[7] “la calidad de la asistencia brindada por los médicos”, y que “el ejercicio de la profesión médica se cumpla dentro de los valores y reglas del Código de Ética Médica”, “con dignidad e independencia”, dentro de “un marco deontológico adecuado, que evite el riesgo de incurrir en prácticas corporativas”; todo lo cual redundará en “la protección de los derechos de los usuarios”, que también compete al Colegio. A todo ello, debe añadirse otro cometido calificable como instrumental en relación con los anteriores: “Organizar actividades de educación médica continua y desarrollo profesional médico continuo, vinculados al ejercicio profesional y los preceptos éticos aplicables”, procurando “la mejora continua de la calidad en el ejercicio profesional de los médicos colegiados”[8].

La índole de interés público o general de estos cometidos resulta de la propia Constitución de la República. Es obvia su relación con la asistencia a los habitantes de la República en caso de enfermedad, a la que la Carta confiere tal importancia que la consagra como un deber de todos ellos[9], añadiendo el del Estado de proporcionar “gratuitamente los medios de prevención y de asistencia tan sólo a los indigentes o carentes de recursos suficientes” (art. 44).

La Ley contiene además una delimitación negativa de sus cometidos: le es ajena “la defensa de los intereses laborales, sociales y económicos de sus afiliados” (art. 1º inc. 2º).

C. Sometimiento a Derecho público.

4. (El Colegio y el Derecho público)). Otra característica de las personas públicas no estatales, que surge ya de su denominación, es que en ciertos aspectos están sometidas a normas de Derecho público; por eso se definen como personas públicas, aunque no sean estatales [10], sin perjuicio de que en lo no previsto expresamente, su actividad se desenvuelva bajo las normas de Derecho común.

No es esta ciertamente la ocasión de abordar la ardua cuestión del criterio adecuado para distinguir el Derecho público del privado, interminablemente discutido en la doctrina. Ahora, basta con señalar que por una u otra vía, todos esos criterios confluyen en definitiva en atenerse a la índole de intereses que las normas jurídicas encartadas en una u otra categoría atienden prioritaria o directamente.

El Derecho regula relaciones entre seres humanos. El privado, desde el fondo de la historia, las regula atendiendo a los intereses personales, individuales de los sujetos relacionados, sean personas físicas o las colectivas que ellas pueden crear; intereses que no necesariamente están en conflicto con el interés general, pero pueden llegar a estarlo; por eso, en verdad, dicho más correctamente, el Derecho privado está fundado en la consideración de que es de interés general que ciertas situaciones y relaciones sociales sean resueltas atendiendo sólo o prioritariamente el interés de las personas relacionadas, en tanto no entren en conflicto con el interés general. El Derecho público aparece, justamente, cuando la atención exclusiva oprioritaria del interés general[11] hace inadecuadas las soluciones que sólo atienden a los intereses privados.

Precisamente porque existen necesidades cuya satisfacción es de interés público o general, las normas jurídicas estatales imponen la existencia de entidades cuyos cometidos consisten en satisfacerlas, sean o no estatales (supra, par. 2). Por esa misma razón, las somete a normas de Derecho público, vale decir, aquéllas que consideran prioritariamente los intereses públicos en juego. Ese sometimiento se manifiesta en varios aspectos, que ya han sido o serán objeto de otros apartados específicos de este esquema general; seguidamente se hará referencia a algunos genéricos muy importantes.

5. (Organización interna de la entidad). Al tiempo que imponen su existencia, las normas legales determinan la organización interna de la persona jurídica pública que crean. Esas normas regulan básicamente dos aspectos: la creación de órganos[12] y la delimitación de su competencia. Se determina por Derecho público y no por voluntad de los particulares la estructura, designación y competencia de los órganos de dirección y administración de la “persona jurídica pública no estatal”.

La organización del Colegio impuesta por su ley de creación es compleja (art. 5º)[13]. Existirá un Consejo Nacional, cuya integración resulta de los arts. 6º y 37[14] de laLey, y cinco Consejos Regionales con competencia delimitada territorialmente conforme al art. 8º [15], cuya integración resulta de los arts. 9º y 38 [16]; los miembros electos de ambos órganos “durarán tres años en su mandato no pudiendo ser reelectos” (art. 42). Los poderes jurídicos que integran la competencia del Consejo Nacional, que se ejercerán en todo el territorio nacional, para cumplir con los cometidos del Colegio (supra, par. 3), están enunciados en el art. 7º[17]; los que competen a los Consejos Regionales en sus respectivos ámbitos territoriales los enuncia el art. 10[18]. En ambos casos, deben agregarse a los respectivos Consejos las potestades que les atribuyen losarts. 11 a 20 en el complejo procedimiento de perfeccionamiento del Código de Ética Médica[19].

El vínculo interno entre los órganos del Colegio es el jerárquico, porque es el vínculo de principio entre los órganos y cargos de toda estructura orgánica regida por Derecho público, y además porque su existencia resulta expresamente de los arts. 7º letras C)[20] y D), 10 letra E) y 35[21] de la Ley. Nítidamente, la Ley N° 18.591 consagró un sistema orgánico jerarquizado, en cuya cabeza se ubica el Consejo Nacional, al que le corresponden todas las potestades expresas previstas en el texto legal, lasnecesariamente implícitas conforme al “principio de los poderes implícitos” y las inherentes a la jerarquía, de orden interno.

La subordinación jerárquica se traduce en la concentración funcional y en el necesario predominio de la voluntad del órgano jerarca sobre todo el sistema[22]. La concentración funcional con­siste en que todos los poderes del sistema se radican en principio en el órgano jerarca; esta radicación existe no solamente en cuanto a los poderes que la Ley expresamente confiere directamente al Consejo Nacional, aludidos en el párrafo precedente, sino también respecto de todos los expresos que se refieren al Colegio como tal y de los implícitos que según se vera, deberán reconocerse (infra, par. 6). El predominio de la voluntad del órgano jerarca se traduce en la posi­bilidad de reglamentar la actividad de los subordinados, de impartirles órde­nes sobre la forma en que deben desempeñar sus funciones y de revisar, re­vocar, reformar o sustituir su actuación, por legitimidad o por mérito.

Sin perjuicio de la vigencia del principio de concentración, la Ley atribuye a los Consejos Regionales, órganos sometidos a la jerarquía del Consejo Nacional, a cada uno en su ámbito territorial, ciertos poderes propios y exclusivos, enunciados en el art. 10, letras C), D), F), G) y H). Configura así la figura organizativa denominada desconcentración, atribución de poderes propios de decisión en una o más materias, a un órgano sometido a jerarquía. Por consiguiente, en el ejercicio de esas potestades conferidas expresamente como exclusivas, la exclusividad de la atribución excluye las potestades jerárquicas del Consejo Nacional sobre su ejercicio: el Consejo Nacional no podrá dar órdenes a los Consejos Regionales, ni revisar, revocar, reformar o sustituir de oficio lo actuado por el subordinado en ejercicio de esos poderes, sin perjuicio de la potestad de hacerlo al resolver el recurso jerárquico interpuesto por un interesado[23].

Existen además, por imperio de la Ley, otros dos órganos del Colegio que escapan a la jerarquía del Consejo Nacional: el Tribunal de Ética Médica y el “cuerpo médico colegiado”, según denominación del art. 11.

El Tribunal de Ética Médica es “funcionalmente independiente del Consejo Nacional” (art. 21). Su integración está prevista en los arts. 22 y 23[24]. La materia de sucompetencia consta en el art. 24: “todos los casos de ética, deontología y diceología médicas que le sean requeridos por el Estado, personas físicas o jurídicas o por integrantes del Colegio Médico del Uruguay”. Sus potestades son fundamentalmente sancionatorias (art. 28)[25], además de las implícitas que deban reconocérsele necesarias para el cumplimiento de su cometido.

El “cuerpo médico colegiado” es un órgano cuyas funciones consisten en la aprobación plebiscitaria del Código de Ética Médica (art. 15 y 16) y en la elección de los miembros médicos del Consejo Nacional y de los Consejos Regionales de conformidad con los arts. 37 a 42[26]. Está formado por “todos los integrantes del Colegio Médico del Uruguay” (art. 37), vale decir, “todos los médicos colegiados” (art. 15, supra nota 19) que cumplen los requisitos del art. 2º (título profesional y habilitación del Ministerio de Salud Pública) y están inscriptos en los respectivos Registros, estando por ende habilitados para el ejercicio de su profesión. A semejanza de lo que ocurre en el ámbito nacional con el órgano “Cuerpo Electoral”[27], cuando el “cuerpo médico colegiado” debe ejercer su función electoral respecto a un órgano con competencia en un ámbito territorial restringido, este órgano electoral del Colegio parece fraccionarse; pero en verdad debe verse que la Ley limita la participación de sus miembros, porque imputa al órgano, como su voluntad jurídica,la de sólo algunos y determinados de sus miembros, los correspondientes al respectivo ámbito (art. 38, supra nota 16)[28].

6. (Potestades y sujeciones exorbitantes). Para posibilitar la satisfacción de los intereses públicos comprometidos, el ordenamiento confiere a las entidades de Derecho público, estatales o no, poderes exorbitantes, y correlativamente las somete a sujeciones exorbitantes; entendiendo por “exorbitantes” en ambos casos soluciones que van más allá de las que se aplican al común de los sujetos, individuos de la especie humana, sometidos al mismo ordenamiento jurídico de que se trate[29].

La sujeción primaria y fundamental consiste en imponerles como deber el cumplimiento de sus cometidos (supra, par. 3); esta sujeción exorbita la situación en que en principio se encuentran los sujetos privados, que actúan bajo el principio de libertad (Constitución, arts. 10 y 36), y por ende, salvo disposición legal en contrario, son libres para desarrollar o no las actividades a que se dediquen según su arbitrio, aunque impliquen la satisfacción de necesidades públicas. Esta sujeción, al mismo tiempo que impone una actividad, implica un límite a la misma: en virtud del “principio de especialidad”, que rige para todas las personas públicas, estas entidades de que ahora se trata “no podrán realizar negocios extraños al giro que preceptivamente les asignen las leyes, ni disponer de sus recursos para fines ajenos a sus actividades normales”[30].

Como medios para cumplir con sus cometidos, el Derecho confiere a los sujetos públicos ciertas potestades exorbitantes. Algunas de las atribuidas al Colegio están expresamente conferidas en el mismo art. 4º que define los cometidos[31]: “Establecer los deberes del médico para mantener actualizado su conocimiento” y “Resolver sobre los casos sometidos a su jurisdicción en los asuntos relativos a laética, deontología y diceología médicas que le sean requeridos por el Estado, personas físicas o jurídicas o por integrantes del Colegio”; a los que debe agregarse ahora, por su relevante importancia, la mención de los atinentes al perfeccionamiento del Código de Ética Médica contenidos en los arts. 11 a 20 (supra, nota 19).

Por otra parte, puesto que la asignación de cometidos impone a la entidad competente –como queda dicho- el deber de llevarlos a cabo y no la mera facultad de hacerlo, el conocido como “principio de los poderes implícitos” significa que la atribución de un cometido a un órgano supone implícitamente la de todos los poderes necesarios para cumplirlo adecuadamente, excluyendo aquéllos en sí mismos ilegítimos por violatorios de otras reglas de derecho así como los asignados expresamente o en principio a otro órgano[32]. A mero título de ejemplo entre otros que deberán reconocerse, puede inferirse que la atribución del cometido de “organizar actividades de educación médica continua y desarrollo profesional médico continuo”, aludido supra par. 3, implica el reconocimiento de la potestad de dictar los actos y celebrar los contratos necesarios para cumplirlo.

Contrapartida de la atribución de poderes, expresos o implícitos, la constituye el sometimiento a otras sujeciones exorbitantes. Sujeción común a todas las personas públicas no estatales consiste en el sometimiento a procedimientos de control estatal que no alcanzan al común de los sujetos regidos por nuestro ordenamiento jurídico; a ella se hará referencia infra, letra G. Es frecuente también la previsión de recursos de impugnación contra los actos jurídicos imputables a estas personas jurídicas, que no suelen existir respecto a los dictados por sujetos privados; el tema se expondrá infra, letra I.

Sin embargo, debe señalarse que existen sujeciones exorbitantes de Derecho Público que recaen sobre determinadas personas jurídicas públicas en cuanto son estatales, a las que escapan, obviamente por no serlo, las no estatales de que ahora se trata, entre ellas el Colegio. Es el caso, en principio, de todas las normas legales de organización, de procedimiento y de control ordenadas en el “Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera” (TOCAF, Decreto N° 150/012, de 11 de mayo de 2012), cuyo alcance se delimita ya en su art. 2º, comprendiendo las entidades todas ellas estatales que enumera, y “En general todas las administraciones públicas estatales”. De manera que esas normas ordenadas en el TOCAF-2012 sólo seaplicarán a las personas públicas no estatales cuando así se disponga expresamente, según se irá viendo en lo que sigue.

7. (Limitaciones al sometimiento a Derecho privado). Por oposición al sometimiento de estas personas públicas a normas de organización y competencia propias del Derecho público, en principio sus relaciones con terceros se rigen por el Derecho privado. Debe señalarse, por su relevancia y su significación práctica, que el régimen de contratación de las personas de derecho público no estatales, entre ellas el Colegio, ya tenga por objeto bienes muebles o inmuebles, es el de Derecho común, civil o comercial según el caso. No son de aplicación las normas contenidas en los arts. 33 y sgts. del TOCAF-2012, que sólo rigen para las personas estatales; así resulta de su art. 1° ya mencionado, del título de la Sección 2 del Título I “De los Contratos del Estado", y del contexto de las disposiciones referidas.

Sin perjuicio de ello, algunos principios del Derecho público limitan la aplicación lisa y llana, aun en esta materia, del Derecho privado, porque los órganos de las personas públicas no estatales deben aplicar al contratar, principios jurídicos y de buena administración que no necesariamente vinculan a los sujetos de Derecho privado.

Algunos de ellos resultan de lo ya dicho y de lo que se dirá más adelante. Así, estando los cometidos de las personas públicas no estatales determinados por ley (supra, ap. B), rige para ellas el “principio de especialidad” (supra, par. 6): “no podrán realizar negocios extraños al giro que preceptivamente les asignen las leyes, ni disponer de sus recursos para fines ajenos a sus actividades normales”. Existiendo además un régimen presupuestal de Derecho público (infra, par. 11), la utilización de sus recursos debe ser adecuada al contenido del presupuesto.

Por otra parte, además de esos principios jurídicos, los órganos de las personas públicas no estatales deben adecuar su gestión a principios de buena administración. Es así porque esas personas manejan bienes y recursos que si bien no son estatales, son sí públicos (infra, par.10); el art. 137 del TOCAF-2012 (Ley N° 15.903 de 10.11.87, art. 572, y Ley N° 16.736, de 5.1.96, art. 53), dispone que “los jerarcas y empleados de las entidades o personas públicas no estatales que utilicen indebidamente fondos públicos” son responsables administrativa, disciplinaria, patrimonial y penalmente, no sólo por violación de reglas de derecho, sino también por “el apartamiento inexcusable de los principios y procedimientos de buena administración, en todos los casos en lo relativoal manejo de dineros o valores públicos”[33].

Por lo tanto, si bien no rigen para las personas públicas no estatales las normas de fondo ni de procedimiento de los arts. 33 y sgts. del TOCAF-2012 para la adquisición o enajenación de bienes muebles o inmuebles o contratación de obras o servicios, deberán adoptarse soluciones que permitan demostrar que los contratos celebrados fueron oportunos y convenientes para los intereses públicos confiados a la persona. Así, a mero título de ejemplo, aunque no se aplique el procedimiento de licitación, deberá ser demostrable que se aceptó la oferta más conveniente en las condiciones de plaza, aunque no sea la de menor precio; deberá poderse demostrar asimismo que se adquirió o enajenó un inmueble con adecuación a las necesidades del servicio, y a un precio razonablemente adecuado a las condiciones del mercado, determinado tal vez por tasación de tasador públicamente reconocido, aunque no sea la Dirección de Catastro Nacional y Administración de Inmuebles del Estado (como prescribe el art. 39 del TOCAF-2012).

Finalmente, cabe señalar que por disposición expresa es sí aplicable a la contratación de las personas públicas no estatales (que allí se denominan “organismos paraestatales”) el art. 58 del TOCAF-2012 (Ley N° 15.903, de 10.11.87, art. 499, en la red. de la Ley N° 18.362, de 6.10.08, art. 41), que consagra “un margen de preferencia en el precio de los bienes, servicios y obras públicas que califiquen como nacionales”, “siempre que exista paridad de calidad o de aptitud con los bienes, servicios y obras públicas que no califiquen como nacionales”. También es aplicable a las personas públicas no estatales el régimen especial de cumplimiento del plazo, modo o condición con que haya sido gravada una disposición testamentaria o donación onerosa, que consagra el art. 42 incs. 3° a 6° del TOCAF-2012 (Ley N° 15.903, cit., en la red. de la Ley N° 18.834, de 4.11.11, art. 24).

D. Organización con elementos coactivos: afiliación, contribución o integración obligatorias.

8. (Elementos coactivos en la organización del Colegio). El cuarto carácter que la doctrina señalaba a este tipo de personas era lo que Sayagués Laso describía como “cierto elemento coactivo en su organización”, que se podía traducir en afiliación oincorporación obligatoria a la entidad o en contribuciones obligatorias a su patrimonio[34].

Este carácter ha desaparecido en muchas de las personas públicas no estatales existentes al presente, pero se manifiesta plenamente en el Colegio, justamente en sus dos expresiones más típicas con que el maestro lo identificaba. La incorporación al Colegio es obligatoria para el ejercicio de la profesión de médico, que requiere la vigencia de la inscripción en su registro de títulos (arts. 2º[35] y 7º letra E, supra nota 17). Los médicos colegiados están obligados a realizar un aporte mensual al patrimonio del Colegio, cuya cuantía se determinará por el Consejo Nacional como un porcentaje de los ingresos que perciban exclusivamente por su actividad profesional, con un máximo del 0,5 % (art. 43 N° 1, infra nota 80).

E. Dirección con participación estatal y de los interesados.

9. (Dirección exclusivamente por los médicos colegiados). El fundamento sociopolítico de las personas públicas no estatales tradicionales, explicado supra par. 1, se traducía en una particular forma de dirección y administración, que estaba en manos fundamentalmente de los propios interesados, si bien generalmente con una participación estatal que consistía en una representación minoritaria en el órgano de dirección. La entidad correspondía a un grupo de intereses sociales bien delimitado y era ese grupo, mediante distintos mecanismos, el que la dirigía y administraba. Este ha sido señalado como un carácter esencial de la concepción tradicional de las personas públicas no estatales; sin embargo, si bien subsiste en las que cumplen cometidos de previsión social, ha desaparecido en muchas de las personas así definidas legalmente que hoy existen, en que la integración estatal en la dirección ha devenido exclusiva.En el Colegio este carácter se manifiesta plenamente, a tal punto que no existe representación alguna del Estado en sus órganos. La dirección y administración del Colegio está confiada a Consejos elegidos por el “cuerpo médico colegiado”, órgano elector integrado por todos los médicos colegiados (supra, par. 5), sin participación alguna del Estado o de otras entidades (arts. 5º, 6º, 7º letra F, 9º y 37 a 42, supra notas 13, 14, 16, 17 y 26).

F. Patrimonio y régimen financiero, presupuestal y contable.

10. (Patrimonio y régimen financiero). La sexta característica, en la concepción tradicional, de las personas públicas no estatales se refiere a la singularidad de su régimen patrimonial, presupuestal y financiero.

Como toda persona jurídica, al Colegio corresponde un patrimonio, al cual se integrarán las herencias, legados y donaciones que reciba (art. 43, N° 2, infra nota 80) y los bienes de cualquier índole que adquiera con los recursos financieros que hayan ingresado a dicho patrimonio, ya sea en virtud del aporte mensual de los médicos colegiados (art. 43, N° 1), de las rentas provenientes de bienes o valores (art. 43, N° 3) o por cualquier otra razón. El art. 44 consagra, para este patrimonio, un principio general aplicable a toda persona pública: “El patrimonio del Colegio Médico del Uruguay estará destinado exclusivamente a los fines previstos en la presente ley”.

Los recursos financieros de las personas públicas no estatales, y por ende los del Colegio, son “fondos públicos” a los efectos del TOCAF-2012. Varias de las disposiciones que utilizan la expresión[36] distinguen nítidamente lo “público” de lo “estatal”, y mientras califican de estatales (“del Estado”) los “bienes” a que se refieren, en cambio califican de “públicos” los fondos cuya percepción hace aplicables sus disposiciones; es claro, entonces, que no aluden sólo a fondos de entidades estatales, sino a los de toda persona pública[37].

También en cuanto a los recursos financieros, la Ley de Presupuesto N° 16.736, de 5 de enero de 1996, art. 765, con referencia a “las personas públicas no estatales y los organismos privados que manejan fondos públicos o administran bienes del Estado creados por la presente ley o que se creen en el futuro”, dispone que “sefinanciarán con recursos propios y, en ningún caso percibirán contribuciones de Rentas Generales, salvo las expresamente excepcionadas por esta ley”. Claro que esta disposición legal tiene la eficacia de todas las que infructuosamente pretenden imponerse al contenido de otras leyes futuras: tendrán vigencia tan solo en cuanto esas leyes futuras la toleren; de manera que, desde ya, a “las expresamente excepcionadas por esta ley”, deberán agregarse todas las excepcionadas por nuevas leyes. Por ahora, la Ley N° 18.591 no añade ninguna nueva excepción.

11. (Régimen presupuestal del Colegio). El régimen presupuestal de las “personas públicas no estatales” en general se rige por normas de Derecho público. De conformidad con lo dispuesto por la Ley N° 16.134, de 24 de setiembre de 1990, art. 100 (en la red. del art. 720 de la Ley N° 16.170, de 28.12.990), “las personas de derecho público no estatal presentarán ante el Ministerio que corresponda, antes del 30 de abril de cada ejercicio, un presupuesto de funcionamiento e inversiones para el ejercicio siguiente”; el art. 45 de la Ley N° 18.591[38]reitera esa disposición, casi a la letra, con referencia específica al Colegio, poniendo ese deber a cargo de su Consejo Nacional. Si bien se impone la presentación de los presupuestos ante el Ministerio pertinente, ninguna de esas normas establece cuales son las consecuencias posibles de esa presentación, ni se atribuye expresamente potestad alguna al Ministerio ni al Poder Ejecutivo. Conforme al art. 159 inc. 2º ap. c) del TOCAF-2012, aplicable al Colegio como entidad no estatal que percibe fondos públicos (supra, par. 10), ese presupuesto, cuando el monto a percibir o administrar exceda a tres veces el límite máximo de lalicitación abreviada, deberá ser remitido además “con fines informativos” al Tribunal de Cuentas, antes de iniciarse el ejercicio.

Conjuntamente con el proyecto de presupuesto, deberá presentarse ante el Ministerio que corresponda, y asimismo ante el Tribunal de Cuentas, un balance de ejecución por el ejercicio anterior, acompañado con un informe de auditoría contable y de gestión realizado por profesionales independientes. El Poder Ejecutivo, previa verificación, los incluirá a título informativo en la Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal correspondiente al ejercicio respectivo; si el Tribunal de Cuentas formulare observaciones, las comunicará al Poder Ejecutivo a los efectos de las responsabilidades a que hubiere lugar, a que se hará referencia infra, par. 14 (Ley N° 16.134, art. 100, en la red. del art. 720 de la Ley N° 16.170, ambas antes cit.; TOCAF-2012, arts. 111 N° 4, 138 y sgts., 159[39] y 177[40]). El art. 45 de la Ley reitera el deber de presentar la rendición de cuentas ante el Poder Ejecutivo, y le encarga ponerlos a consideración de la Auditoría Interna de la Nación; no se menciona en este art. 45 el sometimiento de esa documentación al Tribunal de Cuentas, pero el mismo resulta de las normas generales antes mentadas.

La Ley N° 18.591 contiene además normas atinentes a la elaboración interna del presupuesto. El art. 7º dispone que será competencia del Consejo Nacional: “J) Elaborar y aprobar anualmente el presupuesto general del Colegio con las propuestas que eleven los Consejos Regionales”, y el art. 10 prevé que será competencia de los Consejos Regionales: “G) Elevar propuestas al Consejo Nacional para la elaboración del presupuesto general del Colegio Médico”. La interpretación de esos dos preceptos legales ciertamente no es sencilla; es este tal vez el punto más confuso de la Ley, que en general no lo es, lo que obligará a una consideración más detenida. Ordenando ambos artículos en la sucesión en que han de ocurrir los hechos, resulta que los Consejos Regionales deberán “elevar propuestas al Consejo Nacionalpara la elaboración del presupuesto general del Colegio Médico”, y que “con las propuestas que eleven los Consejos Regionales”, el Consejo Nacional deberá “elaborar y aprobar anualmente el presupuesto general del Colegio”. El presupuesto del Colegio es uno y único, “un presupuesto de funcionamiento e inversiones para el ejercicio siguiente” como dice el art. 45. La Ley lo llama “presupuesto general” (art. 7º, letra J), pero el calificativo “general” no lo opone a otros presupuestos que no lo serían, porque es claro que los Consejos Regionales no elaboran “presupuestos” para ese ámbito territorial, sino tan sólo “propuestas” a elevar al Consejo Nacional. Será este órgano jerarca quien elabore un único presupuesto para todo el Colegio, y debe hacerlo “con las propuestas” que se le eleven. Aquí está el nudo de la cuestión: ¿qué significan estas “propuestas”, cuál es su trascendencia?

Si se pretendiera interpretar las disposiciones legales entendiendo la expresión “propuesta” como una palabra técnica de la ciencia o arte del derecho, deberá reconocerse que ella está lejos de concitar un acuerdo que permita afirmar un “sentido que le den los que profesan la misma ciencia o arte”, en aplicación del art. 19 del Código Civil. En verdad, no es habitual que los autores traten el tema, como se supone deberían hacerlo para que pueda reconocerse un significado generalmente aceptado. Sí lo hizo nuestro maestro Sayagués Laso[41], quien sostuvo que “la propuesta es la decisión por la cual un órgano indica o sugiere a otro órgano que dicte un acto determinado”; pero a ello, siguiendo a parte de la doctrina italiana, agrega una eficacia trascendente: “El órgano que tiene el poder de decisión no puede actuar sin la propuesta del otro órgano. Además, la propuesta condiciona su voluntad, por cuanto no puede introducirle modificaciones. Esa es la solución de principio, aunque a menudo resulta descartada a texto expreso. Claro que si el órgano que ha de decidir no está de acuerdo con la propuesta, puede rechazarla, obligando así a una nueva proposición”[42]. No faltan, sin embargo, incluso en la doctrina italiana, opiniones en contrario, que niegan el efecto en principio vinculante de la propuesta[43]. En ladoctrina española, se entiende por propuestas los “proyectos de resolución que un Órgano inferior o un Órgano consultivo elevan al Órgano con competencia decisoria”[44], naturalmente sin eficacia vinculante para este último.

Deberá acudirse entonces, a falta de un sentido técnico generalmente aceptado, a “su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras”, de conformidad con el art. 18 del Código Civil: “proposición o idea que se manifiesta y ofrece a uno para un fin”[45]; noción que coincide con el primer párrafo que el maestro Sayagués Laso dedica al tema, que se transcribió más arriba, pero que de ninguna manera lleva consigo el efecto vinculante que luego le agrega, sobre el cual ciertamente no existe acuerdo doctrinario, según se ha mostrado.

Por supuesto, debe desecharse toda lectura que conduzca a que el Consejo Nacional sea visto como un mero compilador de cinco propuestas que ha recibido, con las cuales elaboraría el presupuesto general. Este último no puede ser una mera sumatoria de las cinco propuestas; véase que las propuestas de cada Consejo Regional ni siquiera deben legalmente limitarse a su ámbito territorial, sino que lo serán “para la elaboración del presupuesto general”, de tal manera que ni siquiera serán necesariamente coherentes entre sí. A tal consideración de mero sentido común, se añade que esa interpretación estaría jurídicamente reñida, groseramente, con la calidad de órgano jerarca, sobre el cual recae la potestad y consiguiente responsabilidad de “elaborar y aprobar” el “presupuesto general del Colegio”.

En efecto, la posibilidad de que una indicación o sugerencia del inferior constriña o limite la potestad decisoria del superior es inconciliable con el necesariopredominio de la voluntad del jerarca, en una estructura jerarquizada como la que sin duda consagra la Ley (supra, par. 5)[46], y no puede admitirse sin un texto expreso que claramente la consagre. La Ley faculta a los Consejos Regionales a formular “propuestas”, vale decir sugerencias al Consejo Nacional sobre el presupuesto general, como procedimiento adecuado para que los intereses regionales y las medidas adecuadas para satisfacerlos lleguen a conocimiento del órgano nacional; y el Consejo Nacional, con conocimiento de esas propuestas pero sin estar vinculado por ellas, elaborará y aprobará el presupuesto general.

12. (Sistema de contabilidad del Colegio). El sistema de contabilidad de las “personas públicas no estatales” en general también está regido por Derecho público. El art. 159 del TOCAF-2012 (Ley N° 15.903, de 10 de noviembre de 1987, art. 589, red. Ley N° 17.296, de 21.2.01, art. 482) dispone que: “Los Organismos, Servicios o Entidades no estatales que perciban fondos públicos [...], llevarán su contabilidad aplicando las normas de los artículos 94 y siguientes”, y los fondos percibidos por personas públicas -aunque no sean estatales- son por definición “fondos públicos” (supra, par. 10). Por lo tanto, la contabilidad de las personas públicas no estatales se llevará en la forma dispuesta por los artículos 94 a 100 del TOCAF-2012, vale decir las mismas normas de contabilidad que deben aplicar las entidades estatales.

G. Control estatal.

13. (Control externo sobre el Colegio). Otro carácter que la doctrina indica como propio de estas personas es un control estatal más intenso que el normal sobre las personas de Derecho privado, que obedece naturalmente a la índole de los cometidos que tienen atribuidos y al deber que tienen de cumplirlos, todo lo cual lleva a una intensificación del control.

La Ley N° 18.591 no contiene normas específicas con este contenido, como suele ocurrir en las leyes de otras entidades de este tipo; salvo el control sobre los actos plebiscitario y eleccionarios por la Corte Electoral previsto en los arts. 17 y 41 (supra, notas 19 y 26). Deberá entonces estarse a lo que disponen las normas generales aplicables a todas las personas jurídicas de este tipo.

Se han reseñado más arriba (supra, par. 11) los controles que resultan de la presentación ante el Poder Ejecutivo y el Tribunal de Cuentas de los presupuestos y rendiciones de cuentas anuales. A ello debe añadirse que una copia de los respectivos estados contables debe presentarse ante la Auditoría Interna de la Nación dentro de los noventa días siguientes a cada ejercicio (TOCAF-2012, art. 177 inc. 2º); en el caso del Colegio, el art. 45 de la Ley (supra, nota 38) encarga al Poder Ejecutivo poner a consideración de dicha Auditoría el presupuesto y el balance de ejecución. La Auditoria efectuará los controles sobre dichos estados en forma selectiva, de acuerdo a las conclusiones que se obtengan de la información proporcionada. Se prevé asimismo una suerte de “control popular”: las personas públicas no estatales publicarán anualmente estados que reflejen su situación financiera, visados por el Tribunal de Cuentas (TOCAF-2012, art. 177, inc. 2º).

H. Personal.

14. (Régimen de los trabajadores del Colegio). La Ley N° 18.591 no contiene normas acerca de la relación del Colegio con los trabajadores a su servicio, como sí suele ocurrir en los casos de muchas otras entidades de su misma naturaleza. Siendo así, se aplica a esos trabajadores las normas de los arts. 52 a 57 de la Constitución y toda la legislación dictada en su reglamentación, y no les son aplicables los arts. 58 a 66 de la Carta ni los diversos estatutos en ellos previstos[47]. Esta es la solución tradicionalmente sostenida para los trabajadores de las personas públicas no estatales: no son funcionarios públicos y se les aplica el Derecho Laboral, sin perjuicio de las disposiciones especiales que pudieran existir[48] .

Sin embargo, su responsabilidad en materia financiero-patrimonial (de naturaleza disciplinaria, patrimonial y penal) se rige por Derecho público. El art. 137 del TOCAF-2012, ya citado supra, par. 7, somete a “los jerarcas y empleados de las entidades o personas públicas no estatales que utilicen indebidamente fondos públicos” a una responsabilidad que se genera no sólo por el “apartamiento de las normas aplicables”, sino también “de los objetivos y metas previstos, y el apartamientoinexcusable de los principios y procedimientos de buena administración, en todos los casos en lo relativo al manejo de dineros o valores públicos”. Los aspectos sustanciales y procedimentales de este régimen de responsabilidad están contenidos en los artículos 137 a 147 del TOCAF-2012, en lo aplicable. A fin de hacer efectiva esta responsabilidad, el Tribunal de Cuentas comunicará al Poder Ejecutivo las observaciones que pueda formular a las rendiciones de cuentas de las personas públicas no estatales (TOCAF-2012, art. 159 in fine).

Finalmente, los arts. 1º y 2º de la Ley N° 17.060, de 23 de diciembre de 1968 (que establece normas preventivas en materia de lucha contra la corrupción y modifica normas del Código Penal en esa materia), el art. 175 del Código Penal (precisamente en la redacción dada por dicha Ley N° 17.060) y el Decreto N° 30/003, de 23 de enero de 2003 (que establece “Normas de conducta en la función pública”), arts. 1º y 2º, consideran “funcionarios públicos”, a los efectos de dichas normas, a quienes trabajen al servicio de personas públicas no estatales. Esas definiciones comprenden tanto a los miembros de los órganos de creación legal del Colegio, como a los trabajadores subordinados a su servicio. Por supuesto, esas definiciones, limitadas a los efectos señalados, no significan incluirlos con carácter general en las normas estatutarias, de cualquier jerarquía normativa, que rigen a los funcionarios públicos en sentido estricto, que trabajan para entidades estatales.

I. Impugnación de sus actos.

15. (El régimen legal expreso). Las potestades exorbitantes de que suelen estar dotadas las personas públicas no estatales (supra, par. 6) incluyen a veces la de dictar actos unilaterales que afectan situaciones jurídicas de terceros. No siendo aplicable a esos actos el régimen de impugnación administrativa y jurisdiccional propio de los emanados de órganos estatales, se ha generalizado en la legislación de la materia un régimen que respeta ciertos lineamientos generales comunes[49], sin perjuicio de presentar ligeras variantes en las distintas leyes, a veces de denominación, a veces de plazos, sin una explicación clara.

El Colegio está habilitado legalmente para dictar actos con esa potencial relevancia lesiva; el art. 35 de la Ley N° 18.591[50], en lo relativo a la impugnación ante sus propios órganos, se ajusta a ese esquema general, con una importante salvedad que se señalará.

Las decisiones de los Consejos Regionales son impugnables mediante el recurso de revocación ante el propio Consejo que las dictó, que deberá presentarse en forma fundada dentro de los diez días hábiles a contar del siguiente a la notificación del “fallo” (curiosamente, así se le denomina), interponiéndose conjuntamente y en subsidio el recurso jerárquico para ante el Consejo Nacional; la interposición de los recursos tendrá efecto suspensivo sobre el acto recurrido (art. 35, incs. 1º y 4º). El Consejo Regional deberá resolver el recurso de revocación dentro de los treinta días hábiles siguientes a la fecha de su interposición; transcurrido ese plazo sin pronunciamiento, se tendrá por rechazado fictamente el recurso. Recaída resolución expresa dentro del plazo acordado para ello rechazando total o parcialmente el recurso, o mediando decisión denegatoria ficta, el Consejo Regional deberá franquear de inmediato el recurso jerárquico. El Consejo Nacional procederá de acuerdo a lo dispuesto en el literal D) del art. 7º de la Ley, que le atribuye como potestad: “Decidir el recurso correspondiente que se promueva contra resoluciones de los Consejos Regionales”; pero no establece, como hacen en general las leyes en la materia, ni un plazo para la resolución de este recurso jerárquico, ni los efectos de su silencio.

Tampoco se dispone sobre la posibilidad de una posterior impugnación ante un órgano jurisdiccional, como suelen hacerlo las leyes de otras personas públicas no estatales. Sin embargo, la omisión legal no puede ciertamente conducir a la negación de esa impugnación jurisdiccional, porque esa conclusión sería flagrantemente violatoria del “derecho a la tutela judicial efectiva”[51].

16. (Régimen constitucional necesariamente implícito). Si la Carta proclama en su art. 72 que existen derechos que son “inherentes a la personalidad humana”[52], en su elenco debe necesariamente incluirse el derecho (con función de garantía[53]) a la existencia de medios instrumentales que los tutelen y aseguren su efectividad, cuando la existencia o satisfacción de tales derechos resulte cuestionada por pretensiones de terceros, estatales o no, formando sin duda parte sustancial del derecho al debido proceso, de incuestionable acogimiento por nuestro ordenamiento[54]. El mismo derecho ingresa también por la otra vertiente del mismo art. 72: si se deriva de “la forma republicana de gobierno” el monopolio estatal del uso de la fuerza, y por consiguiente de la resolución forzada de conflictos intersubjetivos concretos de pretensiones fundadas en derecho, los portadores de tales pretensiones tienen derecho al ejercicio de esa potestad estatal que resuelva el conflicto concreto en que se encuentren implicados[55]

Este derecho a la tutela jurisdiccional, reconocido implícitamente a través del art. 72, está expresamente contenido, regulado y tutelado en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, “Pacto de San José de Costa Rica”, en vigencia como tal desde el 18 de julio de 1978, aprobada por nuestro país por Ley N° 15.737, de 8 de marzo de 1985, y ratificada el 19 de abril de 1985, en sus arts. 8 y 25[56]. La relevancia de los pactos internacionales sobre Derechos Humanos en la interpretación del art. 72 de la Carta ha sido señalada por la doctrina y proclamada por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia. El perfeccionamiento internacional del tratado o convención y su aprobación y ratificación por el país comprueban la convicción socialmente dominante en el ámbito nacional, e incluso en el internacionalcomprendido por el tratado, sobre la existencia de los derechos en él reconocidos[57]. Por consiguiente, todo derecho reconocido por esos actos internacionales deberá considerarse un derecho “inherente a la personalidad humana”, contenido en un principio general de jerarquía constitucional en virtud del art. 72 de la Carta.

Si necesariamente ha de reconocerse la existencia de una acción judicial contra las resoluciones de los Consejos Regionales impugnados mediante los recursos de revocación y jerárquico, también ha de entenderse consagrada la existencia de un plazo para que el Consejo Nacional resuelva el recurso que le llega en subsidio, y la eficacia denegatoria de su silencio. Es así porque la técnica de atribuir un significado –negativo o positivo- al silencio del órgano competente para decidir se ha concebido como una garantía en favor del interesado, para evitar que la inactivad de ese órgano vede el acceso a la jurisdicción, cuando ésta se concibe como exclusivamente revisora de lo decido por el órgano inicialmente actuante[58].

Corresponde entonces, en el caso, que el derecho a la tutela judicial efectiva, reconocido implícitamente y por ende incorporado a nuestra Carta por el art. 72, no deje de aplicarse por falta de la reglamentación respectiva, porque así lo impone el art. 332 de la Constitución; y esa reglamentación faltante en la Ley será suplida recurriendo a “los fundamentos de las leyes análogas”, que serán naturalmente las que regulan lamateria para otras personas públicas no estatales[59], conjuntamente con los principios generales de derecho y las doctrinas generalmente admitidas[60].

Se concluirá entonces que el Consejo Nacional dispondrá de un plazo de treinta[61] días hábiles[62] para instruir y resolver el recurso jerárquico, transcurrido el cual sin resolución expresa se entenderá configurada la denegatoria ficta[63]. Rechazados ambos recursos, expresa o fictamente, deberá admitirse la interposición de una demanda de anulación ante el Tribunal de Apelaciones en lo Civil que corresponda[64], por el titular de un derecho o interés directo, personal y legítimo, fundada en la ilegitimidad del actoresistido, que deberá interponerse dentro del plazo de veinte[65] días hábiles[66] siguientes a la notificación de la denegatoria final expresa o de la configuración de la denegatoria ficta sobre el recurso jerárquico[67]. Por supuesto, esa acción será pertinente tanto respecto de las resoluciones recaídas sobre el recurso jerárquico, como contra las originarias del Consejo Nacional.

Pero como se señaló supra, par. 5, el Tribunal de Ética Médica está excluido del vínculo jerárquico que culmina en el Consejo Nacional, y por ende sus “fallos” (que así los denomina la Ley) lo están también de los procedimientos de impugnación internarecién explicados. Por ello, el art. 30[68] estructura otro procedimiento interno de impugnación: cabrá un recurso de revocación contra los “fallos” de dicho Tribunal, para ante el Tribunal de Alzada, que deberá interponerse fundadamente dentro de los diez días hábiles siguientes al de la notificación personal al interesado, con efecto suspensivo sobre el acto recurrido. El Tribunal de Alzada, constituido en cada caso, está formado por el Presidente, el Secretario y los tres miembros más votados del Consejo Nacional. Debe expedirse en el plazo de treinta días hábiles contados desde el siguiente a la presentación del recurso, y el fallo es “inapelable”; de no existir pronunciamiento en plazo, el recurso se tendrá por rechazado.

La “inapelabilidad” del “fallo” sólo puede interpretarse como inexistencia de otros recursos internos. Pero por las mismas razones expuestas más arriba en este mismo ap. I, no puede excluirse el control jurisdiccional sobre su legitimidad. Por supuesto, la valoración ética de la conducta del médico sancionado realizada por el Tribunal no puede ser revisada por la jurisdicción, que se limitará a aspectos delegitimidad jurídica. Esta valoración jurídica podrá recaer no solamente en aspectos formales y procedimentales (por ejemplo, el respeto a “todos los derechos y garantías inherentes al debido proceso”, mentados en el art. 46[69] ), sino también en otros sustanciales, como son la legitimidad de la propia sanción por su adecuación a lo previsto en el art. 28 de la Ley (supra, nota 25), o la razonabilidad de la sanción en su relación con la gravedad de la infracción ética cometida.

Sin embargo, tratándose de la sanción más grave prevista, la suspensión temporal del Registro por un plazo máximo de diez años, que implica la imposibilidad de ejercer la profesión médica, la decisión final no compete al Tribunal ni al Colegio. El art. 33 de la Ley[70] dispone que la suspensión temporal del médico del Registro deberá ser comunicada por el Consejo Nacional al Ministerio de Salud Pública en un plazo de cuarenta y ocho horas, “estando a lo que resuelva el Ministerio”. El Decreto reglamentario N° 83/010, art. 58, desarrolla esa intervención ministerial, previendo que “en un plazo no mayor a cuarenta y cinco días, deberá dictar resolución haciendo lugar a la suspensión y disponiendo la inhabilitación del médico por el término en que fuera suspendido, o desestimando la suspensión”, en este último caso mediante “resolución fundada y por razón de legalidad”. Si en el plazo previsto el Ministerio no hubiera dictado resolución, “se entenderá que ha admitido la suspensión”, disponiéndose de inmediato la inhabilitación del médico suspendido. Innecesariamente, porque ello resulta del art. 317 de la Constitución, el art. 59 del Decreto prevé que tanto el Colegio como el médico sancionado con suspensión podrán interponer los recursos administrativos correspondientes contra la resolución del Ministerio, que también por imperio constitucional será pasible de la acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo[71]. De manera que por esta vía de encausar la sanción ética de suspensión del Registro mediante un acto administrativo estatal, resulta que el contralor jurisdiccional será el propio de los actos de esa naturaleza; pero la valoración ética de la conducta del médico no podrá ser revisada por el Ministerio ni por elTribunal de lo Contencioso Administrativo, que sí podrán resolver sobre todos los aspectos de legitimidad señalados en el párrafo inmediatamente precedente.

J. Privilegios y exenciones

17. (Inexistencia de normas especiales). Finalmente, una característica especial de estas personas públicas en la concepción tradicional, es la existencia de privilegios y exenciones en su beneficio: suelen estar exoneradas de impuestos o de algunos de ellos, sus bienes suelen ser inembargables, a veces constituyen unilateralmente en su beneficio títulos ejecutivos, etc.

En la Ley N° 18.591 no se encuentra ninguna disposición con un contenido aquí encartable; pero deberá estarse a las normas que establezcan este tipo de soluciones con carácter general para todas las personas públicas no estatales [72].

III. Los médicos y el Colegio Médico.

18. (Los médicos y la “superintendencia” del Consejo Nacional). La delimitación del sujeto pasivo de la “superintendencia” que el art. 7º letra C) de la Ley (supra, nota 17) atribuye al Consejo Nacional –que, como queda expuesto (supra, par. 5), debe entenderse como ejercicio de las potestades propias de la jerarquía- incluyendo como tales a “todos los miembros del Colegio” plantea otra ardua cuestión interpretativa.

En el contexto legal (véanse los arts. 3º, 4º N° 6, 10 letra F, 11, 12, 24, 36 y 37[73]), la expresión “miembros del Colegio”, o su sinónimo en el caso: “integrantes”, no se refiere limitadamente a quienes forman parte de la estructura orgánica del Colegio, sino a todos los médicos habilitados para ejercer la profesión. De acuerdo a ese contexto, la “superintendencia directiva, correctiva, consultiva y económica” que elart. 7º de la Ley atribuye al Consejo Nacional, recaería, individualmente, sobre todos y cada uno de los médicos, en cuanto “miembros” o “integrantes” del Colegio Médico, al menos en cuanto al ejercicio de su profesión. Por añadidura, el art. 12 del Decreto N° 83/010 incluye como deberes de todos los médicos colegiados: “Cumplir las resoluciones del Consejo Nacional y de los Consejos Regionales”, deber propio y característico del sometimiento jerárquico.

Atendiendo al art. 1º de la Ley, ese sometimiento podría entenderse limitado a lo relativo a “el ejercicio de la profesión dentro del marco deontológico establecido”, concretándolo incluso en el “Código de Ética Médica” formalmente establecido (conf. art. 4º N° 2 y art. 7º letra A de la Ley). Pero no puede olvidarse que los órganos del Colegio pueden –y deben- ejercer sus potestades para: “Garantizar la calidad de la asistencia brindada por los médicos, así como la protección de los derechos de los usuarios”, y “Establecer los deberes del médico para mantener actualizado su conocimiento” (art. 4º, Nos. 3 y 5).

Si así se interpretara la Ley, el ejercicio incluso “liberal” de la profesión médica se aproximaría casi hasta identificarse con el “ejercicio privado de una función pública”, aun en mayor medida que la situación que siempre se reconoció, por ejemplo, al ejercicio de la profesión de escribano público[74]. Las razones de interés general que podrían invocarse como justificativos de esta situación serían, si pudieran caber cuantificaciones en la materia, de mayor peso para la profesión médica.

Si esa fuera la situación de todos los médicos en el ejercicio de su profesión, eventualmente podría entenderse que el Consejo Nacional podría resolver sobre todo lo atinente a “la calidad de la asistencia brindada por los médicos”[75]. En todo caso, incluso con esa interpretación, parece que debería dejarse fuera de ese sometimiento a jerarquía al menos la necesaria autonomía técnica que debe reconocerse a todo el que aplica en el ejercicio de una función pública los conocimientos y prácticas propios de la especialización del título profesional que posee[76].

Sin embargo, podría entenderse en contrario que el concepto de “miembros” en el art. 7º letra C) no fuera el mismo que el del contexto de la Ley, o que “la superintendencia directiva, correctiva, consultiva y económica” no significara en esa disposición el ejercicio de potestades jerárquicas. Aun con esta última interpretación, las potestades jerárquicas del Consejo Nacional igualmente existirían por principio, pero limitadas a los órganos y trabajadores integrantes de la estructura orgánica del Colegio. Por cualquiera de esas sendas interpretativas, las potestades del Consejo Nacional y demás órganos del Colegio sobre los médicos colegiados, que como queda dicho son todos los habilitados a ejercer esa profesión, quedarían limitadas al cometido delimitado por el art. 1º de la Ley: “garantizar al médico y a la comunidad el ejercicio de la profesión [médica] dentro del marco deontológico establecido”, concretado en el Código de Ética Médica.

Militan en favor de estas últimas interpretaciones restrictivas[77], el concepto de “jerarquía” como vínculo interno que relaciona los elementos integrantes de una estructura jerarquizada[78], y “la debida correspondencia o armonía” que debe guardar el art. 7º letra C) con los arts. 1º, 4º N° 2, 7º letra A) y concordantes. Finalmente, aunque no por último, juega a favor de esta interpretación restrictiva el principio in dubio pro libertatis[79], firmemente asentado en el caso en el art. 36 de la Carta.

En conclusión, las potestades jerárquicas que confiere el art. 7º letra C) de la Ley al Consejo Nacional sólo recaen sobre los órganos y trabajadores subordinados integrantes de la estructura orgánica del Colegio, conforme a lo expuesto supra, par. 5.

19. (Adscripción de los médicos a una Regional). El art. 8º de la Ley divide el territorio de la República a los efectos de las funciones del Colegio en cinco Regionales, adjudicando a cada una uno o varios de los departamentos en que se divide el país; a cada una corresponde un Consejo Regional (supra, par. 5).

El contexto de la Ley N° 18.591, y en especial sus arts. 10, 12, 13, 38, 40 y 43[80], suponen la adscripción de todos los “miembros” o “integrantes” del Colegio, vale decir de todos los médicos habilitados a ejercer su profesión en la República, a una Regional y a su Consejo, sin perjuicio de su pertenencia al Colegio como tal; en una y otra calidad, están sujetos a las potestades del órgano nacional y del respectivo regional y ejercen sus derechos en uno u otro ámbito, en particular como miembros del respectivo “cuerpo médico colegiado” (supra, par. 5).

La Ley adopta criterios para determinar la pertenencia de los miembros a una u otra Regional apelando a los conceptos de “domicilio”, “domicilio real” y “residencia permanente”. En el art. 10 letra A) atribuye a los Consejos Regionales “llevar el Registro de los médicos habilitados para ejercer la profesión en su región”; pero en verdad, la habilitación, se supone que del Ministerio de Salud Pública (art. 2º, letra B, supra nota 34), no se otorga para ejercer en una región de las definidas por esta Ley, sino en todo el territorio de la República. Por otra parte, en la letra C) del mismo art. 10 les atribuye evacuar las consultas de los integrantes “domiciliados en su región”, y el art. 40 dice que: “Para ser elector o candidato de los ConsejosRegionales, los médicos colegiados optarán por la circunscripción donde tengan su residencia permanente”.

El domicilio de las personas es materia regulada en principio por el Código Civil. Conforme a su régimen, no es lo mismo “domicilio” que “residencia”, aunque pueden coincidir justamente si la residencia es “permanente”[81]; pero pueden ser varios –y ciertamente, en distintas Regionales del Colegio- precisamente si en todos ellos se “ejerce habitualmente su profesión” (Código Civil, arts. 24, 25, 27 y 30)[82]. El art. 10 letra A) agrega el calificativo “real” al domicilio, que también incluye el art. 18 del Decreto N° 83/010 como criterio para determinar la integración regional de los colegiados; pero otra vez, varios de los distintos domicilios atribuibles a un médico conforme al Código Civil pueden merecer ese calificativo[83].

Esa situación de pluralidad de domicilios admitida por el Código Civil no lo es en cambio por la Ley del Colegio Médico a los efectos de la atribución de sus miembros a las Regionales allí previstas. Así surge con nitidez del contexto, en especial del art. 40, que impone a “los médicos colegiados” el deber de optar “por la circunscripción donde tengan su residencia permanente”, que supone única: “la circunscripción”, dice. Naturalmente debe serlo, dado la materia que está regulando: el artículo dice que esa opción la realizarán “para ser elector o candidato de los Consejos Regionales”; pero pese a tal especificación, parece obvio que la misma opción determinará la adscripción del colegiado a esa misma Regional a todos los demás efectos a los cuales esa adscripción es relevante.

Puesto que la Ley no deja al arbitrio de los médicos la opción entre varios domicilios que cada uno podría perfeccionar conforme al Código Civil, sino que les impone optar por una única circunscripción, aquélla “donde tengan su residenciapermanente”, es claro que este último concepto, así como los de “domicilio” y “domicilio real” que la Ley utiliza para definir la adscripción de los colegiados a una Regional, no son los del Código Civil que admite su pluralidad. Se trata de una de las hipótesis previstas en el art. 38 del Código Civil, que excluye la aplicación de lo dispuesto por los artículos precedentes frente a “lo que por disposiciones especiales se estableciere, con relación a objetos particulares de gobierno, policía y administración”.

Hasta allí permite avanzar la Ley, que no proporciona pautas para esclarecer sus propios conceptos. Sí lo hace el art. 18 del Decreto reglamentario N° 83/010, cuando distingue el “domicilio real” en “su respectiva Regional” (que será aquél por el cual debe optarse conforme a la Ley) de “los lugares donde ejerce la profesión” en esa misma Regional, y lo distingue también de “sus lugares de trabajo [en] aquellas otras Regionales en cuya área cumpla funciones aunque no esté domiciliado allí”. Resulta de esa norma reglamentaria que la “residencia permanente” del art. 40 de la Ley no puede confundirse con el domicilio configurado conforme al art. 25 del Cód. Civil porque allí el médico ejerza habitualmente su profesión; tampoco puede fundarse en las presunciones del art. 27 del mismo Código. A diferencia de lo que ocurre en el Código Civil, en el régimen del Colegio Médico el lugar donde se “ejerce habitualmente su profesión”, o donde para ello se abre “establecimiento durable, para administrarlo en persona”, o se acepta y aun se desempeña “un empleo fijo, de los que regularmente se confieren por largo tiempo”, no configuran por sí “domicilio”, “domicilio real” ni “residencia permanente” en el sentido de estas normas especiales.

Conforme al art. 40 de la Ley N° 18.591, “los médicos colegiados optarán por la circunscripción donde tengan su residencia permanente”, entendiéndola en el sentido especial expuesto: una única residencia de hecho con ánimo real[84] de permanencia; a ese mismo concepto deben asimilarse las referencias al “domicilio” y al “domicilio real”, mentadas en la normativa del Colegio señalada más arriba. Como circunstancia de hecho, la residencia es susceptible de todos los medios de prueba admisibles por derecho. El ánimo real de permanencia puede resultar tácitamente de otras circunstancias de hecho comprobables, o implícitamente de otras manifestaciones de voluntad; puede también se objeto de una explícita manifestaciónde voluntad al respecto, que puede consistir precisamente en la opción prevista en el art. 40 de la Ley, cuando los hechos en que se manifiesta la residencia permanente se configuren respecto de más de un lugar.

En conclusión, la existencia de esa “residencia permanente”, además única, declarada conforme al art. 18 del Decreto N° 83/010, viene así a ser un requisito necesario para la incorporación de los profesionales al Colegio, y por consecuencia para el ejercicio de la profesión médica.

20. (La inscripción de los títulos en el registro del Colegio Médico). La Ley N° 18.591 se refiere al Registro de Títulos del Colegio en las siguientes disposiciones: el art. 2º inc. 1º, que dispone: “Para ejercer la profesión de médico en el territorio nacional, se requerirá la vigencia de la inscripción en el registro de títulos del Colegio Médico del Uruguay”; el art. 7º, letras E) y H), que atribuyen al Consejo Nacional: “Organizar la matriculación del médico en el Colegio como requisito previo al ejercicio profesional en el territorio de la República” y “Llevar el Registro de Títulos del Colegio Médico del Uruguay y habilitar la inscripción de los médicos en el Colegio”; y el art. 10, letra A), que comete a los Consejos Regionales en su respectivo ámbito territorial: “Llevar el Registro de los médicos habilitados para ejercer la profesión en su región, con constancia de su domicilio real”.

Se señaló en el parágrafo precedente la imprecisión en que se incurre en el art. 10 letra A) de la Ley: la habilitación para ejercer la profesión de médico, que como bien dice el art. 2º letra B) otorga el Ministerio de Salud Pública, no tiene un alcance limitado a una (o más) regiones de las definidas en esta Ley, sino que habilita el ejercicio en todo el territorio de la República; de manera que no existen “médicos habilitados para ejercer la profesión en su región” si con ello se los quiere oponer a los que estén habilitados para ejercerla en otra u otras: todos los médicos habilitados lo están para ejercer en todas las regiones. Conforme a esa disposición legal, nada impediría que cada médico se incluyera en más de un registro regional; es más, bien podrían (o deberían) todos los médicos incorporarse a todos los registros regionales, puesto que todos están “habilitados para ejercer su profesión” por el MSP en todo el territorio nacional, por ende en todas las Regionales. Pero el art. 18 del Decreto N° 83/010 optó por la inscripción de cada médico sólo en “su respectiva Regional”[85],mientras que a las otras Regionales donde también ejerce su profesión “aunque no esté domiciliado allí” deberá informarles sus lugares de trabajo, pero no incorporarse a sus registros regionales. La imprecisión conceptual contenida en el art. 10 letra A) de la Ley, ya señalada, legitima esta interpretación reglamentaria; de manera que esa norma debe leerse como diciendo: “los médicos habilitados para ejercer la profesión correspondientes a su región” (tema considerado supra, par. 19).

Siendo así, entonces resulta que “el Registro de Títulos del Colegio Médico del Uruguay”, llevado por el Consejo Nacional (art. 7º letra H de la Ley), debe necesariamente coincidir con la sumatoria de los cinco registros llevados por los Consejos Regionales; no puede existir una inscripción en el Registro nacional que no aparezca también en uno (y sólo en uno) de los regionales, y a la inversa, no puede existir una inscripción en un registro regional que no figure en el nacional. Con ello, pierde trascendencia la cuestión de si “el Registro” del art. 7º letra H) y “el Registro” del art. 10 letra A) (que en verdad serán cinco) son seis registros distintos, o un único registro que se desmembra o subcategoriza en cinco regionales; se verá, con todo, que esta última es la solución legal.

En el procedimiento de inscripción cabe distinguir teóricamente, como en todo procedimiento registral, varias etapas: la solicitud de registro, acto del interesado solicitante; eventuales observaciones del registrador, u oposiciones de terceros; acto que habilita o dispone la inscripción, que puede ser tácito, resultando de la propia operación técnica de inscripción, cuando la solicitud es acogida sin observaciones del registrador ni oposición de tercero, o expreso, cuando ocurrida cualquiera de esas eventualidades ella fuera desechada, o una norma lo requiera en todo caso; y finalmente la incorporación al registro, ya sea materialmente (por ej., mediante anotación en fichas o en un libro) o por medios informáticos, en todo caso, como queda dicho, operación técnica, por supuesto con efectos jurídicos, pero no acto jurídico en sí misma[86].

En este caso, el art. 7º letra H) de la Ley requiere expresamente el dictado de un acto por el Consejo Nacional que habilite la inscripción de los médicos en el Colegio, para lo cual deberá verificar el cumplimiento de los requisitos del art. 2º. Ese acto habilitará la inscripción en el “Registro de Títulos del Colegio Médico del Uruguay”, requerido “para ejercer la profesión de médico en el territorio nacional”, yhabilitará también y al mismo tiempo impondrá la incorporación al Registro llevado por el Consejo Regional que corresponda. Esto es decisivo para concluir que la Ley consagra un Registro único, que se diversifica con criterio territorial, y así lo dispone, con adecuación a la norma legal reglamentada, el art. 5º del Decreto N° 83/010.

Cuestión distinta, y no decidida por la Ley ni su Decreto reglamentario, es la de establecer dónde, ante qué oficina, los médicos deberán presentar su solicitud de inscripción en el Registro de Títulos del Colegio Médico del Uruguay. Se trata por ende de un tema sobre el cual compete resolver al Consejo Nacional en ejercicio de su potestad reglamentaria interna, con criterio de oportunidad y conveniencia. En todo caso, si por razones de proximidad territorial se resolviera que lo fuera ante el respectivo Consejo Regional que el solicitante entienda competente, el trámite inmediato deberá consistir en elevarlo a consideración del Consejo Nacional, para el dictado del acto de habilitación de la inscripción, del cual resultará, por añadidura, la determinación de la región que corresponda al inscripto.

Julio de 2013.