ASPECTOS JURÍDICOS DEL SISTEMA NACIONAL DE
ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS
LEGAL ASPECTS OF THE NATIONAL SYSTEM OF NATURAL
PROTECTED AREAS
ASPECTOS JURÍDICOS DO SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS
NATURAIS PROTEGIDAS
Gonzalo F. Iglesias Rossini
*
RESUMEN. La pérdida de la diversidad biológica es uno de los
problemas más importantes que enfrenta actualmente el ser
humano. Para enfrentar esta realidad, los Estados buscan ins-
taurar sistemas de áreas naturales protegidas para conservar
la diversidad biológica. Uruguay no escapa a esta realidad. El
presente estudio aborda el Sistema Nacional de Áreas Natura-
les Protegidas, regulado en Uruguay principalmente por la Ley
N.º 17.234, de 22 de febrero de 2000, así como por el Decreto
N.º 52/005, de 16 de febrero de 2005. Dicho marco normativo
autoriza al Poder Ejecutivo, a propuesta del Ministerio de Am-
biente, a establecer ciertas limitaciones o prohibiciones res-
pecto a las actividades que se realicen en las áreas compren-
didas en el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas y
zonas adyacentes. Además, este artículo pretende aportar la
experiencia del autor en la redacción de muchas de las actua-
les disposiciones de la Ley N.º 17.234, así como del Decreto
N.º 52/005.
PALABRAS CLAVE. Derecho Ambiental. Áreas naturales
protegidas. Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas.
ABSTRACT. Biodiversity loss is one of the most difficult pro-
* Doctor en Derecho y Ciencias Sociales. Escribano Público. Magíster en Derecho Ambiental y Energía. Integrante del Centro
de Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho. Universidad de la República. Correo electrónico: gfi2@georgetown.edu
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blems that human beings currently face. To face this reality,
States seek to establish systems of protected natural areas to
conserve biological diversity. Uruguay does not escape this
reality. This study addresses the National System of Natural
Protected Areas, regulated in Uruguay mainly by Law No.
17,234, dated February 22, 2000, as well as by Decree No.
52/005, dated February 16, 2005. Such regulatory framework
authorizes the Executive Branch, on the motion of the Minis-
try of Environment, to impose certain limitations and prohibi-
tions regarding the activities that are carried out in protected
areas incorporated into the National System of Natural Pro-
tected Areas and their adjacent areas. In addition, this paper
aims to contribute the author’s experience in the drafting of
many of the current provisions of Law No. 17,234, as well as
Decree No. 52/005.
KEY WORDS. Environmental Law. Protected natural areas.
National System of Natural Protected Areas.
RESUMO. A perda da diversidade biológica é um dos proble-
mas mais importantes que os seres humanos enfrentam na
atualidade. Para fazer frente a essa realidade, os Estados bus-
cam estabelecer sistemas de áreas naturais protegidas, para
conservar a diversidade biológica. Uruguai não escapa dessa
realidade. Este estudo trata do Sistema Nacional de Áreas Na-
turais Protegidas, regulamentado no Uruguai principalmente
pela Lei nº 17.234, de 22 de fevereiro de 2000, bem como pelo
Decreto nº 52/005, de 16 de fevereiro de 2005. O referido
marco regulatório autoriza o Poder Executivo, por proposta do
Ministério do Meio Ambiente, a estabelecer certas limitações
ou proibições quanto às atividades desenvolvidas nas áreas in-
tegrantes do Sistema Nacional de Áreas Naturais Protegidas e
zonas adjacentes. Além disso, este artigo visa contribuir com a
experiência do autor na elaboração de muitos dos dispositivos
atuais da Lei nº 17.234, bem como do Decreto nº 52/005.
PALAVRAS-CHAVE. Direito Ambiental. Áreas Naturais
Protegidas. Sistema Nacional de Áreas Naturais Protegidas.
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I. INTRODUCCIÓN
La pérdida de la diversidad biológica es uno de los problemas más importan-
tes que enfrenta actualmente el ser humano. Para enfrentar esta realidad, los
Estados buscan instaurar sistemas de áreas naturales protegidas, para conservar
la diversidad biológica (López Alfonsín, 2012). Tal es así, que, desde finales del
siglo XIX, casi todas las naciones con cierta extensión territorial implementa-
ron áreas naturales protegidas (Rodríguez, 2015). Las áreas naturales protegi-
das son consideradas como una de las herramientas que ayudan a lograr la su-
pervivencia de muchas especies que no pueden subsistir a las transformaciones
que produce el ser humano (Meder, 2015); pero, además, garantían servicios
ecosistémicos fundamentales (Mrazek, 2013).
Las áreas naturales protegidas se enmarcan en un contexto internacional bajo
el paraguas del Convenio sobre la Diversidad Biológica, aprobado por Uruguay
por Ley N. º 16.408, de 27 de agosto de 1993. Dicho Convenio fue suscrito el
9 de junio de 1992, en ocasión de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Medio Ambiente y Desarrollo, que se celebró en Río de Janeiro, República Fe-
derativa del Brasil. Dicho Convenio tiene como objetivo la conservación de la
diversidad biológica.
En este escenario, la Estrategia Nacional para la Conservación y Uso Soste-
nible de la Diversidad Biológica del Uruguay para el período 2016 – 2020
1
, da
cuenta que: “La pérdida del hábitat natural, la explotación insostenible de los
recursos naturales y el cambio climático, han llevado a que la tasa de extinción
de especies en el mundo sea hoy mil veces mayor que las tasas naturales, sin la
presencia de seres humanos, esto podría aumentar diez veces sí se pierden las
especies hoy amenazadas.”. Uruguay es también parte de esta realidad.
En Uruguay el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (el “SNAP”)
fue consagrado legalmente a través de la Ley N.º 17.234, de 22 de febrero de
2000; posteriormente reglamentado por Decreto N.º 52/005, de 16 de febrero
de 2005. Sin embargo, nuestro país por diversas razones que analizaremos en
este artículo recién ingresó su primera área natural protegida al SNAP casi una
década después de haber sancionado la Ley N.º 17.234.
La conservación de la diversidad biológica se encuentra dentro del elenco de
materias declaradas de interés general por el art. 1º de la Ley N.º 17.283, de 28
de noviembre de 2000, de conformidad con el art. 47 de la Constitución de la
1 https://www.gub.uy/ministerio-ambiente/comunicacion/publicaciones/documento-estrategia-nacional-biodivers-
dad-2016-2020#:~:text=La%20Estrategia%20Nacional%20de%20Biodiversidad,que%20de%20ellos%20se%20derivan.
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República. Dicho artículo consagra que la protección del ambiente es de interés
general. Artículo que ha sido un hito para el desarrollo del Derecho Ambiental,
aunque presenta algunas críticas que han sido analizadas por la doctrina (Igle-
sias Rossini, 2020).
Nuestro país tiene diversas particularidades que condicionan al Sistema Na-
cional de Áreas Naturales Protegidas. Una de ellas es el altísimo porcentaje de
tierras privadas, con altísimo grado de productivas (cercanas al 90 % del terri-
torio). Esto es un gran desafío para nuestro país, en lo que respecta al equilibrio
entre el respeto del derecho de propiedad y la protección del ambiente. Más
cuando los mayores valores de nuestra diversidad biológica tienen asiento jus-
tamente en inmuebles sujetos al dominio privado (Sciandro, 2003).
Actualmente Uruguay cuenta con 17 áreas naturales protegidas incorporadas
al Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas, con un porcentaje muy bajo
de su territorio protegido mediante este régimen jurídico. Según una publica-
ción oficial realizada en el año 2018, menos del 1 % del territorio de superficies
continental y marina, de las cuales 65 % representan superficie terrestre, y 35
% superficie marina
2
.
II. LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA
La diversidad biológica es definida por el artículo 2 del Convenio sobre la Di-
versidad Biológica como la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente,
incluidos, entre otras cosas, los ecosistemas terrestres y marinos y otros ecosis-
temas acuáticos y los complejos ecológicos de los que forman parte; comprende
la diversidad dentro de cada especie, entre las especies y de los ecosistemas.”.
Es decir, la diversidad biológica es la forma de vida en todas sus formas, niveles
y combinaciones: plantas, animales, microorganismos, ecosistemas, y procesos
ecológicos de los que aquellos forman parte (Kemelmajer De Carlucci, 2016).
Por su parte, el lit. B del artículo 1 de la Ley N.º 17.283, de 28 de noviembre
de 2000, declara de interés general, de conformidad con lo establecido en el
artículo 47 de la Constitución de la República, la conservación de la diversidad
biológica. Artículo que debe ser complementado con el artículo 22 de la misma
ley, que establece que es de interés general la conservación y uso sostenible de la
diversidad biológica, como parte fundamental de la política nacional ambiental
y a los efectos de la instrumentación del Convenio sobre Diversidad Biológica.
Asimismo, es importante resaltar la Estrategia Nacional para la Conserva-
2 https://www.dinama.gub.uy/oan/documentos/SNAP_10.pdf
ASPECTOS JURÍDICOS DEL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS / IGLESIAS ROSSINI | 71
ción y Uso Sostenible de la Diversidad Biológica del Uruguay para el período
2016 – 2020
3
, la cual constituye la política nacional para la conservación y uso
sostenible de la diversidad biológica, siendo el instrumento base para la ges-
tión de los ecosistemas, especies y recursos genéticos, así como de los bienes
y servicios que de ellos se derivan. Esta Estrategia fue diseñada como parte del
cumplimiento de los compromisos que Uruguay ha asumido como Estado Parte
de la Convención de Diversidad Biológica de las Naciones Unidas. A nivel país,
la Estrategia comprende un conjunto de objetivos, metas, y líneas de acción que
buscan abordar las causas de pérdida y degradación de la biodiversidad, identi-
ficadas en consulta con diversos actores de la sociedad.
La misma destaca que en Uruguay presenta problemas de pérdida de diversi-
dad biológica: “Más de la mitad de los mamíferos, peces y moluscos están amenaza-
dos. Este número supera el cuarenta por ciento de los anfibios y reptiles y la cuarta
parte de las plantas. Una de cada diez aves se encuentra bajo amenaza. Hemos
perdido especies emblemáticas como el jaguar o el puma, el ciervo de los pantanos y
la lagartija de la arena.”.
Según la Estrategia: “la principal causa de pérdida de biodiversidad en Uru-
guay son los cambios en el uso del suelo y la consecuente pérdida y degradación
de los ecosistemas naturales. El 90% de la superficie del país tiene uso pro-
ductivo a lo que se le suma un aumento de los procesos de degradación en los
últimos años debido a la expansión e intensificación productiva, entre ellas la
expansión de las áreas con uso forestal y agrícola, la agricultura continúa, y la
intensificación de la ganadería. A esto se le agrega el aumento de la urbanización
sin planificación principalmente en zonas costeras.”.
III. CONCEPTO DE ÁREA PROTEGIDA
El artículo 2 del Convenio sobre la Diversidad Biológica define por área pro-
tegida: “(…) un área definida geográficamente que haya sido designada o regu-
lada y administrada a fin de alcanzar objetivos específicos de conservación.”.
Bien importante es la referencia a la definición geográfica. Nuestro país utili-
za el uso de padrones (totales o parciales), y el uso de coordenadas geográficas
para delimitar las áreas naturales protegidas. Es decir, actualmente para saber si
un padrón se encuentra dentro de un área natural protegida, bastará con saber
si dicho padrón se encuentra dentro de algunos de los Decretos de ingreso de
3 https://www.gub.uy/ministerio-ambiente/comunicacion/publicaciones/documento-estrategia-nacional-biodiversi-
dad-2016-2020#:~:text=La%20Estrategia%20Nacional%20de%20Biodiversidad,que%20de%20ellos%20se%20derivan.
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incorporación de áreas al SNAP (capítulo VIII de este estudio).
La falta de definición geográfica era justamente la crítica que muchas veces
se hacía a las áreas naturales protegidas declaradas con anterioridad a la Ley N.º
17.234, que carecían de implementación (“áreas de papel”).
Según el artículo 1 de la Ley N.º 17.234, estas áreas deben ubicarse en el te-
rritorio nacional, y podrán ser continentales, insulares o marinas. El ingreso de
Isla de Flores al Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas, por Decreto
N° 43/018, de 26 de febrero de 2018, significó la incorporación de la primer
área completamente insular y marina.
IV. EL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS
El Convenio sobre la Diversidad Biológica establece que cada Parte Contra-
tante establecerá un sistema de áreas protegidas o áreas donde haya que tomar
medidas especiales para conservar la diversidad biológica (lit. a del artículo 8).
En este marco, es que Uruguay creó su Sistema Nacional de Áreas Naturales
Protegidas, a través de la Ley N.° 17.234.
El literal G del art. 7 de la Ley General del Ambiente nos aclara que el sistema
de áreas naturales protegidas constituye un instrumento de gestión ambiental, tal
como lo son la evaluación del impacto ambiental o el ordenamiento ambiental.
El art. 1º de la Ley N.º 17.234 declara de interés general la creación y gestión
de un Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas, como instrumento de
aplicación de las políticas y planes nacionales de protección ambiental. Esta de-
claración de interés general no habría sido necesaria, en virtud de lo dispuesto
por el artículo 47 de la Constitución de la República. Sin perjuicio de ello, esto
se explica por la inseguridad propia de una falta de desarrollo del Derecho Am-
biental de la época. Recordemos que la Ley N.º 17.234 es anterior incluso a la
Ley N.º 17.283 (Ley General del Ambiente).
Si bien nuestro país contaba con áreas naturales protegidas antes de la Ley
N.º 17.234, las mismas carecían de una regulación uniforme y relación entre sí.
En esta línea, el artículo 1 del Decreto N.º 52/005 establece que: “El conjunto de
áreas naturales que integrarán el Sistema Nacional de áreas Naturales Protegidas
estarán relacionadas entre sí, de manera de satisfacer los objetivos y prioridades
de conservación de la diversidad biológica.”.
V. OBJETIVOS DEL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS
Los objetivos del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas aparecen
ASPECTOS JURÍDICOS DEL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS / IGLESIAS ROSSINI | 73
descriptos en el artículo 2 de la Ley N.º 17.234. Entre ellos podemos destacar
objetivos prioritarios, y objetivos secundarios.
A. Objetivos prioritarios del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas
De conformidad con el artículo 2 del Decreto N.º 52/005, son prioritarios los
objetivos señalados en los literales A) y B) del artículo 2º de la Ley N.º 17.234.
Estos son:
a) Proteger la diversidad biológica y los ecosistemas, que comprenden la con-
servación y preservación del material genético y las especies, priorizando
la conservación de las poblaciones de flora y fauna autóctonas en peligro o
amenazadas de extinción.
b) Proteger los hábitats naturales, así como las formaciones geológicas y geo-
morfológicas relevantes, especialmente aquellos imprescindibles para la so-
brevivencia de las especies amenazadas.
B. Objetivos secundarios del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas
De conformidad con el artículo 2 del Decreto N.º 52/005, no serían objetivos
prioritarios, los objetivos señalados en el resto de los literales del artículo 2º de
la Ley N.º 17.234. Estos son:
c) Mantener ejemplos singulares de paisajes naturales y culturales.
d) Evitar el deterioro de las cuencas hidrográficas, de modo de asegurar la
calidad y cantidad de las aguas.
e) Proteger los objetos, sitios y estructuras culturales, históricas y arqueoló-
gicas, con fines de conocimiento público o de investigación científica.
f) Proveer oportunidades para la educación ambiental e investigación, estu-
dio y monitoreo del ambiente en las áreas naturales protegidas.
g) Proporcionar oportunidades para la recreación al aire libre, compatibles
con las características naturales y culturales de cada área, así como también
para su desarrollo ecoturístico.
h) Contribuir al desarrollo socioeconómico, fomentando la participación de
las comunidades locales en las actividades relacionadas con las áreas natura-
les protegidas, así como también las oportunidades compatibles de trabajo en
las mismas o en las zonas de influencia.
i) Desarrollar formas y métodos de aprovechamiento y uso sustentable de
la diversidad biológica nacional y de los hábitats naturales, asegurando su
potencial para beneficio de las generaciones futuras.
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VI. CATEGORÍAS DE MANEJO
A los efectos de incorporar un área natural protegida al Sistema Nacional de
Áreas Naturales Protegidas, es necesario asignarle una categoría. Esto se des-
prende del artículo 1 de la Ley N.º 17.234, que menciona que las áreas a proteger
se incorporan al Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas “bajo catego-
rías determinadas”. Igual referencia encontramos en el artículo 3 de la Ley N.º
17.234, que menciona a las: “áreas que sean clasificadas en las siguientes catego-
rías de definición y manejo”. Las categorías aparecen reguladas por el artículo 3
de la Ley N.º 17.234, así como por los artículos 3, 4, y 5 del Decreto N.º 52/005.
En nuestro país las diferentes categorías no implican distintos regímenes jurí-
dicos (Sciandro, 2003), a diferencia de otros países del Derecho comparado. Las
categorías se diferencian entre sí en base a los distintos objetivos que persiguen.
Por otro lado, tal como ha sostenido el Ministerio de Ambiente: “La necesidad
de utilizar diferentes categorías de áreas protegidas surge de un reconocimiento
de que es posible realizar conservación bajo diferentes formas de gestión.”
4
.
Uruguay cuenta con seis categorías de manejo que se corresponden apro-
ximadamente con las que propone la UICN, lo que permite una razonable po-
sibilidad de comparación. La UICN juega un rol clave en lo que respecta a las
recomendaciones en torno a las categorías de áreas naturales protegidas (López
Alfonsín, 2010).
A. Categorías previstas en la Ley N.º 17.234
Las categorías previstas en el art. 3º de la Ley N.º 17.234 son las siguientes:
a) Parque Nacional
La categoría de “Parque Nacional” se encuentra definida en el lit. A del art.
3º de la Ley N.º 17.234, como: “aquellas áreas donde existan uno o varios eco-
sistemas que no se encuentren significativamente alterados por la explotación
y ocupación humana, especies vegetales y animales, sitios geomorfológicos y
hábitats que presenten un especial interés científico, educacional y recreativo, o
comprendan paisajes naturales de una belleza excepcional.”. Según el SNAP, la
categoría de Parque Nacional prioriza la protección y conservación de procesos
ecológicos a gran escala, la educación y el uso recreativo
5
. Los objetivos de ma-
nejo de dicha categoría se encuentran listados en el lit. A del art. 3º del Decreto
N.º 52/005.
4 https://www.dinama.gub.uy/oan/documentos/SNAP_10.pdf
5 https://www.dinama.gub.uy/oan/documentos/SNAP_10.pdf
ASPECTOS JURÍDICOS DEL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS / IGLESIAS ROSSINI | 75
Las áreas naturales protegidas que han sido clasificadas dentro de la categoría
de Parque Nacional han sido las siguientes: (i) Esteros de Farrapos e Islas del
Río Uruguay (Decreto N.º 579/008, de 27 de noviembre de 2008); (ii) Cabo Po-
lonio (Decreto N.º 337/009, de 20 de julio de 2009); (iii) San Miguel (Decreto
N.º 54/010, de 8 de febrero de 2010); y (iv) Isla de Flores (Decreto N.º 43/018,
de 23 de febrero de 2018).
b) Monumento Natural
La categoría de “Monumento Natural” se encuentra definida en el lit. B del
art. 3º de la Ley N.º 17.234, como: “aquella área que contiene normalmente
uno o varios elementos naturales específicos de notable importancia nacional,
tales como una formación geológica, un sitio natural único, especies o hábitats o
vegetales que podrían estar amenazados, donde la intervención humana, de rea-
lizarse, será de escasa magnitud y estará bajo estricto control.”. Según el SNAP,
la categoría de Monumento Natural contiene una característica natural sobresa-
liente
6
. Los objetivos de manejo de dicha categoría se encuentran listados en el
lit. B del art. 3º del Decreto N.º 52/005.
La única área natural protegida que ha sido clasificada dentro de la categoría
de Monumento Natural ha sido Grutas del Palacio (Decreto N.º 153/013, de 21
de mayo de 2013).
c) Paisaje protegido
La categoría de “Paisaje Protegido” se encuentra definida en el lit. C del art.
3º de la Ley N.º 17.234, como una: “superficie territorial continental o marina,
en la cual las interacciones del ser humano y la naturaleza, a lo largo de los años,
han producido una zona de carácter definido, de singular belleza escénica o con
valor de testimonio natural, y que podrá contener valores ecológicos o cultura-
les.”. Según el SNAP, la categoría de Paisaje Protegida se encuentra destinada a
la conservación del paisaje producto de la interacción de los seres humanos con
la naturaleza
7
. Los objetivos de manejo de dicha categoría se encuentran lista-
dos en el lit. C del art. 3º del Decreto N.º 52/005.
Las áreas naturales protegidas que han sido clasificadas dentro de la cate-
goría de Paisaje Protegido han sido las siguientes: (i) Quebrada de los Cuervos
y Sierras del Yerbal (Decreto N.º 462/008, de 29 de setiembre de 2008); (ii)
Valle del Lunarejo (Decreto Nº 476/009, de 14 de octubre de 2009); (iii) Lo-
calidad Rupestre de Chamangá (Decreto Nº 11/010, de 12 de enero de 2010);
6 https://www.dinama.gub.uy/oan/documentos/SNAP_10.pdf
7 https://www.dinama.gub.uy/oan/documentos/SNAP_10.pdf
76 | REVISTA DE DERECHO PÚBLICO - AÑO 30 - NÚMERO 59 - NOVIEMBRE 2021
(iv) Laguna de Rocha (Decreto Nº 61/010, de 18 de febrero de 2010); (v) Paso
Centurión y Sierra de Ríos (Decreto N° 198/019, de 8 de julio de 2019); y (vi)
Laguna de Castillos (Decreto N° 59/020, de 14 de febrero de 2020).
d) Sitios de protección
La categoría de “Sitios de Protección” se encuentra definida en el lit. D del
art. 3º de la Ley N.º 17.234, como una aquellas áreas relativamente pequeñas
que poseen valor crítico, dado que: (i) contienen especies o núcleos poblacio-
nales relevantes de flora o fauna; (ii) en ellas se cumplen etapas claves del ciclo
biológico de las especies; (iii) tienen importancia significativa para el ecosiste-
ma que integran; y (iv) contienen manifestaciones geológicas, geomorfológicas
o arqueológicas relevantes.
Los objetivos de manejo de dicha categoría se encuentran listados en el lit.
D del art. 3º del Decreto N.º 52/005. Hasta el momento, no se han incorporado
al Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas, áreas naturales protegidas
clasificadas bajo la categoría de “Sitios de Protección”.
Quizás esta es una de las categorías más restrictivas, ya que dentro de sus
objetivos se encuentra el de limitar el acceso del público (num. 7º del lit. D del
art. 3º del Decreto Nº 52/005).
B. Categorías previstas en el Decreto Nº 52/005
El art. 3º de la Ley Nº 17.234, dispuso que el Poder Ejecutivo, a propuesta
del Ministerio de Ambiente, podría ampliar las categorías establecidas en dicho
artículo. En base a esta disposición, el art. 4º del Decreto Nº 52/005 amplió la
clasificación de las categorías de manejo previstas en el artículo 3º de la Ley
17.234. Dichas categorías son las siguientes:
a) Áreas de manejo de hábitats y/o especies
La categoría de “Áreas de manejo de hábitats y/o especies” se encuentra de-
finida en el lit. A del artículo 4 del Decreto Nº 52/005, como: “Área terrestre
y/o marina sujeta a intervención activa con fines de manejo, para garantizar
el mantenimiento de los hábitat y/o satisfacer las necesidades de determina-
das especies.”. Según el SNAP, la categoría de “Áreas de manejo de hábitats y/o
especies” prioriza la conservación mediante la gestión activa
8
. Los objetivos de
manejo de dicha categoría se encuentran listados en el lit. A del artículo 5 del
Decreto Nº 52/005.
Las áreas naturales protegidas que han sido clasificadas dentro de la categoría
8 https://www.dinama.gub.uy/oan/documentos/SNAP_10.pdf
ASPECTOS JURÍDICOS DEL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS / IGLESIAS ROSSINI | 77
de Áreas de manejo de hábitats y/o especies han sido las siguientes: (i) Cerro
Verde (Decreto Nº 285/011, de 10 de agosto de 2011); (ii) Rincón de Franquía
(Decreto Nº 121/013, de 17 de abril de 2013); (iii) Laguna Garzón (Decreto N°
341/014, de 21 de noviembre de 2014); y (iv) Esteros y Algarrobales del Rio
Uruguay (Decreto N.º 341/015).
b)Área protegida con recursos manejados
La categoría de “Área protegida con recursos manejados” se encuentra defi-
nida en el lit. B del artículo 4 del Decreto N.º 52/005, como: “Área que contiene
sistemas naturales predominantemente no modificados, que es objeto de activi-
dades de manejo para garantizar la protección y el mantenimiento de la diver-
sidad biológica a largo plazo, así como proporcionar al mismo tiempo, un flujo
sostenible de productos naturales y servicios para satisfacer las necesidades de
la comunidad.”. Según el SNAP, la categoría de “Área protegida con recursos
manejados” constituye un territorio ingresado al SNAP destinado al uso soste-
nible de los recursos manejados
9
. Los objetivos de manejo de dicha categoría se
encuentran listados en el lit. B del artículo 5 del Decreto N.º 52/005.
Las áreas naturales protegidas que han sido clasificadas dentro de la categoría
de “Área protegida con recursos manejados” han sido las siguientes: (i) Montes
del Queguay (Decreto N.º 343/014, de 25 de noviembre de 2014); y (ii) Hume-
dales de Santa Lucía (Decreto N.º 55/015, de 9 de febrero de 2015).
VII. INCORPORACIÓN AL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS NATURALES PRO-
TEGIDAS
Según el artículo 5 de la Ley N.º 17.234, el Poder Ejecutivo, a propuesta del
Ministerio de Ambiente, incorporará al Sistema Nacional de Áreas Naturales
Protegidas, bajo las correspondientes categorías de manejo, aquellas áreas na-
turales públicas o privadas que reúnan las condiciones. A continuación analiza-
remos aquellos aspectos vinculados con la incorporación de áreas naturales y
zonas adyacentes al Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas.
A. Sobre el consentimiento de los particulares
Tal como lo aclara el artículo 5 de la Ley N.º 17.234, el Poder Ejecutivo puede
incorporar al Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas, aquellas áreas na-
turales públicas o privadas. Debemos entonces analizar si para incorporar áreas
naturales protegidas y zonas adyacentes, integradas por padrones privados, el
9 https://www.dinama.gub.uy/oan/documentos/SNAP_10.pdf
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Poder Ejecutivo debe recabar el consentimiento de sus propietarios. La respues-
ta rápida es que no, de conformidad con la modificación de los artículos 5 y 6
de la Ley N.º 17.234, a través de la Ley N.º 17.930, de 19 de diciembre de 2005.
La redacción original del artículo 5 de la Ley N.º 17.234 establecía lo siguien-
te: “El Poder Ejecutivo, a propuesta del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento
Territorial y Medio Ambiente, incorporará al Sistema Nacional de Áreas Natu-
rales Protegidas, bajo las correspondientes categorías de manejo, aquellas áreas
naturales que reúnan las condiciones señaladas en este Título. Lo dispuesto en
el inciso anterior regirá para los casos de áreas pertenecientes al patrimonio del
Estado, así como de los particulares que a tales efectos prestaren su consenti-
miento” (el subrayado nos pertenece).
La doctrina ya había identificado que la aceptación del propietario a su in-
corporación al sistema parecía poco probable, ya que carecía de todo estímulo
(Sciandro, 2003). Es por ello, que la Ley N.º 17.930, eliminó la referencia al
consentimiento de los particulares, no siendo actualmente un requisito para in-
corporar áreas que involucren padrones privados, al Sistema Nacional de Áreas
Naturales Protegidas.
B. Sobre la propuesta
La propuesta para incorporar un área natural protegida al Sistema Nacional
de Áreas Naturales Protegidas aparece regulada por el artículo 6 del Decreto
N.º 52/005. Según dicho artículo: “Los interesados, incluidos los gobiernos de-
partamentales, en proponer áreas para ser incorporadas al Sistema Nacional de
Áreas Naturales Protegidas de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 4º y 5º
de la Ley que se reglamenta, deberán presentar las propuestas debidamente fun-
dadas ante la Dirección Nacional de Medio Ambiente.”.” El contenido de dicha
propuesta aparece también regulado por el artículo 6 del Decreto N.º 52/005.
Por otro lado, de conformidad con el artículo 7 de la Ley N.° 17.234, los propie-
tarios privados serán notificados de la propuesta para integrar los predios de su
propiedad al Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas.
C. Sobre el proyecto de selección y delimitación
En forma previa a elevar la propuesta de incorporar un área natural protegida
al Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas, el Ministerio de Ambiente
deberá proponer un proyecto de selección y delimitación al Poder Ejecutivo,
con el contenido dispuesto en el artículo 9 del Decreto N.º 52/005.
ASPECTOS JURÍDICOS DEL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS / IGLESIAS ROSSINI | 79
Por otro lado, en forma previa de la elevación de dicha propuesta, el Minis-
terio de Ambiente: (i) recabará la opinión de la Comisión Nacional Asesora de
Áreas Protegidas sobre el proyecto de selección y delimitación (artículo 10 del
Decreto N.º 52/005); y (ii) pondrá de manifiesto en sus oficinas el proyecto
de selección y delimitación y dispondrá la realización de una audiencia pública
(artículo 7 de la Ley N.° 17.234).
D. Sobre la puesta de manifiesto y audiencia pública
Tal como veníamos analizando, en forma previa a la elevación de propues-
tas al Poder Ejecutivo para incorporar un área al Sistema Nacional de Áreas
Naturales Protegidas, el Ministerio de Ambiente debe poner de manifiesto en
sus oficinas el proyecto de selección y delimitación, y dispondrá la realización
de una audiencia pública. A tales fines, efectuará una comunicación mediante
publicación en el Diario Oficial y en otro diario de circulación nacional, para
que cualquier interesado pueda acceder a la vista del proyecto y formular las
apreciaciones que considere convenientes.
Dicho artículo ha sido reglamentado por el artículo 10 del Decreto N.º
52/005, el cual establece que los interesados dispondrán de un plazo de 60 (se-
senta) días corridos, contados a partir del primer día hábil siguiente al de la
publicación prevista en dicho literal, para acceder a la vista del proyecto y for-
mular las apreciaciones que consideren convenientes. La audiencia pública se
convocará en la misma publicación y se realizará dentro de los 30 (treinta) días
de vencido el plazo de manifiesto.
VIII. LISTADO DE ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS INCORPORADAS AL
SNAP
La incorporación de áreas naturales protegidas y zonas adyacente al Sistema
Nacional de Áreas Naturales Protegidas las realiza el Poder Ejecutivo. Es por ello
que todas las áreas incorporadas tienen su propio Decreto de incorporación:
1. Quebrada de los Cuervos y Sierras del Yerbal (Decreto N.º 462/008, de
29 de setiembre de 2008; Decreto N.º 524/008, de 27 de octubre de 2008; y
Decreto N° 60/020, de 14 de febrero de 2020).
2. Esteros de Farrapos e Islas del Río Uruguay (Decreto N.º 579/008, de 27
de no-viembre de 2008; Decreto N.º 343/015, de 16 de diciembre de 2015).
3. Cabo Polonio (Decreto N.º 337/009, de 20 de julio de 2009).
4. Valle del Lunarejo (Decreto N.º 476/009, de 14 de octubre de 2009).
80 | REVISTA DE DERECHO PÚBLICO - AÑO 30 - NÚMERO 59 - NOVIEMBRE 2021
5. Localidad Rupestre de Chamangá (Decreto N.º 11/010, de 12 de enero de
2010; Decreto N.º 129/010, de 20 de abril de 2010; Decreto N.º 6/011, de 19
de enero de 2011).
6. San Miguel (Decreto N.º 54/010, de 8 de febrero de 2010; Decreto N°
333/019, de 4 de noviembre de 2019).
7. Laguna de Rocha (Decreto N.º 61/010, de 18 de febrero de 2010).
8. Cerro Verde (Decreto N.º 285/011, de 10 de agosto de 2011).
9. Rincón de Franquía (Decreto N.º 121/013, de 17 de abril de 2013).
10. Grutas del Palacio (Decreto N.º 153/013, de 21 de mayo de 2013).
11. Laguna Garzón (Decreto N° 341/014, de 21 de noviembre de 2014; De-
creto Nº 388/014, de 29 de diciembre de 2014).
12. Montes del Queguay (Decreto N.º 343/014, de 25 de noviembre de 2014).
13. Humedales de Santa Lucía (Decreto N.º 55/015, de 9 de febrero de 2015).
14. Esteros y Algarrobales del Rio Uruguay (Decreto N.º 341/015, de 16 de
diciembre de 2015).
15. Isla de Flores (Decreto N° 43/018, de 23 de febrero de 2018).
16. Paso Centurión y Sierra de Ríos (Decreto N° 198/019, de 8 de julio de
2019).
17. Laguna de Castillos (Decreto N° 59/020, de 14 de febrero de 2020).
IX. MEDIDAS DE PROTECCIÓN (LIMITACIONES O PROHIBICIONES)
Las medidas de protección (limitaciones o prohibiciones) son impuestas por
el Poder Ejecutivo, a propuesta del Ministerio de Ambiente, y aparecen regu-
ladas por el artículo 8 de la Ley N.º 17.234. Es por ello por lo que también son
uno de los aspectos que aparecen en los Decretos de incorporación de áreas al
Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas.
Quizás desde el punto de vista jurídico, estas medidas de protección son de
los aspectos más relevantes, ya que refieren a limitaciones del goce del derecho
de propiedad. Es importante resaltar que dichas medidas de protección podrían
imponerse tanto a las áreas naturales protegidas propiamente dichas, como a sus
zonas adyacentes, tal como lo aclara el artículo 8 de la Ley N.º 17.234, así como
el artículo 16 del Decreto N.º 52/005.
Las medidas de protección se disponen para lograr los objetivos de incorpo-
ración de cada área natural protegida, por lo que dichas medidas no serán unifor-
mes entre dichas áreas. Es decir, cada área natural protegida contará con sus pro-
pias medidas de protección; por lo tanto, las medidas de protección de cada área
ASPECTOS JURÍDICOS DEL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS / IGLESIAS ROSSINI | 81
natural protegida se encontraron en cada respectivo Decreto de incorporación.
A. Listado de posibles medidas de protección
a. La edificación o urbanización, salvo aquellas contenidas expresamente en
los planes de manejo del área respectiva.
b. La ejecución de obras de infraestructura o la instalación de monumentos
que alteren el paisaje o las características ambientales del área.
c. La introducción de especies alóctonas de flora y fauna silvestre.
d. Los vertidos de residuos, así como el desagüe de efluentes o la liberación
de emisiones contaminantes, sin el tratamiento que se disponga.
e. La recolección, la muerte, el daño o la provocación de molestias a anima-
les silvestres, incluyendo la captura en vivo y la recolección de sus huevos o
crías, así como la alteración o destrucción de la vegetación.
f. La emisión o producción de niveles de ruido perturbadores para el entorno.
g. La actividad de caza y de pesca, salvo que éstas se encuentren específica-
mente contempladas en los planes de manejo de cada área.
h. El desarrollo de aprovechamientos productivos tradicionales o no, que por
su naturaleza, intensidad o modalidad, conlleven la alteración de las caracte-
rísticas ambientales del área.
i. Los aprovechamientos y el uso del agua, que puedan resultar en una alte-
ración del régimen hídrico natural, que tenga incidencia dentro de un área
natural protegida.
B. Otras medidas de protección
Tal como sostiene la doctrina, el listado del artículo 8 de la Ley Nº 17.234 se
trata de una enunciación no taxativa, ya que el literal “J” permite la incorpora-
ción de “otras medidas análogas” para la protección de los valores de cada área
(Sciandro, 2003): “Otras medidas de análogas características, necesarias para la
adecuada protección de los valores ambientales, históricos, culturales o paisa-
jísticos de cada área.”.
C. Sobre el vínculo de las medidas de protección con los planes de manejo
Es común que muchas de las medidas de protección que se aplican en las
áreas naturales protegidas y sus zonas adyacentes, terminan de “reglamentarse”
con disposiciones de los planes de manejo. Es por eso que los planes de manejo
juegan un rol fundamental en este sentido.
Es decir, varias medidas de protección aparecen condicionadas a lo que dis-
82 | REVISTA DE DERECHO PÚBLICO - AÑO 30 - NÚMERO 59 - NOVIEMBRE 2021
pongan los planes de manejo de cada área natural protegida. A vía de ejemplo:
a. La edificación o urbanización, salvo aquellas contenidas expresamente en
los planes de manejo del área respectiva (el subrayado nos pertenece).
g. La actividad de caza y de pesca, salvo que éstas se encuentren específica-
mente contempladas en los planes de manejo de cada área (el subrayado nos
pertenece).
X. PLANES DE MANEJO
Los planes de manejo aparecen regulados por el artículo 12 de la Ley N.º
17.234, así como por el artículo 14 del Decreto N.º 52/005. La normativa prevé
dos tipos de planes de manejo: (i) planes de manejo generales para las áreas na-
turales protegidas y sus zonas adyacentes; y (ii) planes de manejo particulares
para cada área natural protegida y sus zonas adyacentes.
Hasta el presente, no se han aprobado planes generales para las áreas natu-
rales protegidas y sus zonas adyacentes; los que deberían ser aprobados por el
Ministerio de Ambiente.
Por otro lado, el artículo 14 del Decreto Nº 52/005, en la redacción dada por
el artículo 1 del Decreto Nº 294/019, de 30 de setiembre de 2019, define a los
planes de manejo correspondientes a cada área natural protegida y sus zonas
adyacentes, como normas de planificación. Asimismo, dicho artículo especifica
los componentes mínimos que deben contener estos planes de manejo: (i) con-
diciones de uso; (iii) la zonificación; y (iii) las acciones necesarias para cumplir
con los objetivos de conservación establecidos para las diferentes categorías de
manejo.
Respecto a los planes de manejo particulares para cada área natural protegida
y sus zonas adyacentes, el artículo 12 de la Ley N.º 17.234, en la redacción dada
por el artículo 165 de la Ley N.º 19.535, establece que dichos planes son apro-
bados por el Ministerio de Ambiente, a propuesta de los administradores. Los
administradores de áreas naturales protegidas contarán con el plazo de dos años
desde el inicio de su gestión, para presentar al Ministerio de Ambiente, para su
aprobación, los planes de manejo que se propongan ejecutar en el área y su zona
adyacente, de conformidad con las directrices y planes generales. Dicho plazo
podrá ser prorrogado por el Ministerio de Ambiente, a solicitud del administra-
dor del área natural protegida.
Es importante resaltar que los planes de manejo deben respetar las medidas
de protección impuestas para cada área; es decir las limitaciones o prohibicio-
ASPECTOS JURÍDICOS DEL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS / IGLESIAS ROSSINI | 83
nes, dispuestas de conformidad con el artículo 8 de la Ley N.º 17.234 (Sciandro,
2003). Asimismo, el artículo 12 de la Ley N.º 17.234 dispone que los planes de
manejo una vez aprobados, constituyen normas de observación obligatoria para
cualquier actividad, construcción u obra que se desarrolle dentro de las respec-
tivas áreas naturales protegidas y sus zonas adyacentes.
Un porcentaje muy bajo de áreas naturales protegidas cuentan con planes
de manejo aprobados, lo que se explica mayoritariamente por la dificultad de
lograr consensos políticos, y por los estudios que son necesarios llevar a cabo,
para poder proponer un plan de manejo. A la fecha únicamente se han aprobado
los siguientes planes de manejo:
• Quebrada de los Cuervos (Resolución Ministerial N.º 1042/011, de 3 de
octubre de 2011).
• Esteros de Farrapos e Islas del Río Uruguay (Resolución Ministerial N.º
721/2014, de 30 de junio de 2014).
• Laguna de Rocha (Resolución Ministerial N.º 1030/2016, de 29 de julio de
2016).
• Valle del Lunarejo (Resolución Ministerial N.º 1823/2016, de 20 de
diciembre de 2016).
• Cerro verde (Resolución Ministerial N.º 1072/2018, de 15 de agosto de
2018).
• Cabo Polonio (Resolución Ministerial N.º 239/2019, de 14 de febrero de
2019).
XI. PUBLICIDAD REGISTRAL
Tanto el Decreto de incorporación de un área natural protegida al Sistema
Nacional de Áreas Naturales Protegidas, como la aprobación de su plan de ma-
nejo, constituyen actos administrativos que contienen limitaciones o prohibi-
ciones al derecho de propiedad. Es por ello por lo que deberán ser inscriptos
en el Registro de la Propiedad, de conformidad con el artículo 8 del Decreto N.º
52/005.
XII. LA AUTORIZACIÓN AMBIENTAL PREVIA EN LAS ÁREAS NATURALES
PROTEGIDAS Y ZONAS ADYACENTES
Además de las medidas de protección, es importante tener presente que el
hecho de incorporar un área natural protegida al Sistema Nacional de Áreas Na-
turales Protegidas implica que sea necesario contar con Autorización Ambiental
84 | REVISTA DE DERECHO PÚBLICO - AÑO 30 - NÚMERO 59 - NOVIEMBRE 2021
Previa, previo a llevar a cabo algunas actividades, construcciones u obras, de
conformidad con el num. 34 del artículo 2 del Reglamento de Evaluación de
Impacto Ambiental y Autorizaciones Ambientales (Decreto Nº 349/005, de 21
de setiembre de 2005).
Este régimen ha sido modificado por el Decreto Nº 294/019, de 30 de setiem-
bre de 2019, principalmente porque se preveía originalmente un régimen donde
todas las actividades requerían Autorización Ambiental Previa, salvo aquellas
comprendidas en los planes de manejo. Solución que llevada al extremo hacía
requerir de Autorización Ambiental Previa a todo lo que se podía proyectar en
un área natural protegida.
A. Actividades que requieren contar con Autorización Ambiental Previa
El num. 34 del artículo 2 del Decreto N.º 349/005, prevé que requieren Auto-
rización Ambiental Previa, las actividades incluidas en el listado aprobado por la
entonces Dirección Nacional de Medio Ambiente, que se pretendan ejecutar en
las áreas naturales protegidas y sus zonas adyacentes, incorporadas al Sistema
Nacional de Áreas Naturales Protegidas.
Por Resolución N.º 101/020, de 28 de febrero de 2020, se aprobaron las acti-
vidades que requieren de Autorización Ambiental Previa, cuando se proyecten
dentro de las áreas naturales protegidas y sus zonas adyacentes, de conformidad
con el numeral 34 del art. 2° del Decreto 349/005, en la redacción dada por el
art. 4° del Decreto 294/019. Dicho listado comprende las siguientes activida-
des:
a) La prospección y exploración del suelo y subsuelo, cuando se realicen a
través de métodos que utilicen fuentes acústicas o electro - magnéticas.
b) Extracción de materiales de la Clase IV, prevista en el artículo 7° del Códi-
go de Minería, aprobado mediante el Decreto - Ley N° 15.242, de 8 de enero
de 1981, cuando se realice en álveos de cursos o cuerpos de agua, así como
en aquellos casos de canteras destinadas a obra pública bajo administración
directa de organismos oficiales. Se exceptúa la extracción de los materiales
referidos de la faja de dominio público de rutas nacionales o departamen-
tales, cuando sea menor a 300 m³ (trescientos metros cúbicos) semestrales.
c) Explotaciones hortícolas, frutícolas o vitícolas de más de 10 (diez) hectá-
reas, en un único establecimiento o unidad de producción.
d) Nuevas plantaciones forestales de más de 50 (cincuenta) hectáreas en un
establecimiento o unidad de producción.
ASPECTOS JURÍDICOS DEL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS / IGLESIAS ROSSINI | 85
e) Dragado de cursos o cuerpos de agua, cualquiera sea su finalidad.
f) La instalación de corrales de engorde y de cuarentena de ganado bovino
u ovino.
g) La realización de cabalgatas en las que participen al menos 12 caballos,
con excepción de aquellas que circulen exclusivamente por rutas, calles o
caminos públicos.
h) La realización de carreras con vehículos motorizados.
i) La prestación de servicios de alquiler de equipos y el funcionamiento de
escuelas para la práctica de deportes náuticos o aéreos, a motor o a vela.
El ordinal 3º de la Resolución N.º 101/020, previene que lo dispuesto en di-
cha resolución no exceptúa la necesidad de contar con Autorización Ambiental
Previa, en virtud de lo dispuesto por otros numerales del artículo 2° del Decreto
N.º 349/005, de 21 de setiembre de 2005, para la ejecución de actividades den-
tro de áreas protegidas y zonas adyacentes.
B. Construcciones u obras que requieren contar con Autorización Ambiental
Previa
El num. 34 del artículo 2 del Decreto N.º 349/005, prevé que requieren Au-
torización Ambiental Previa, las construcciones u obras, que se pretendan eje-
cutar en las áreas naturales protegidas y sus zonas adyacentes, incorporadas al
Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas.
C. Excepciones previstas en los planes de manejo
Al igual que las medidas de protección (limitaciones o prohibiciones), im-
puestas de conformidad con el artículo 8 de la Ley N.º 17.234, en donde los
planes de manejo juegan un rol importante, lo mismo sucede con el régimen
de Autorización Ambiental Previa. Esto por cuanto el num. 34 prevé que los
planes de manejo podrán exceptuar de la necesidad de contar con Autoriza-
ción Ambiental Previa, respecto a aquellas actividades, construcciones u obras,
“comprendidas” en dichos planes.
El num. 34 del artículo 2 del Reglamento de Evaluación de Impacto Am-
biental y Autorizaciones Ambientales establece que: “Quedan exceptuadas las
actividades, construcciones u obras, que estuvieren comprendidas en planes de
manejo particulares o generales, aprobados con sujeción a lo dispuesto en la Ley
N.º 17.234, de 22 de febrero de 2000.”.
XIII. LA OFERTA DE VENTA
86 | REVISTA DE DERECHO PÚBLICO - AÑO 30 - NÚMERO 59 - NOVIEMBRE 2021
Otra de las limitantes que prevé la Ley N.º 17.234 refiere a la oferta de venta
prevista en el artículo 9; instituto que presenta mucha similitud con el procedi-
miento previsto en el artículo 35 de la Ley N.º 11.029, de 12 de enero de 1948
(Instituto Nacional de Colonización).
El artículo 9 de la Ley N.º 17.234 establece que cuando los padrones ubicados
en áreas y zonas adyacentes del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas
sean de propiedad privada, antes de ser enajenados, deberán ser ofrecidos al Mi-
nisterio de Ambiente, el que tendrá preferencia para la compra por igual valor
y plazo de pago y dispondrá de un plazo de 60 (sesenta) días para manifestar
si acepta o no dicho ofrecimiento, vencido el cual sin que se pronunciare, se
tendrá por rechazado el mismo.
Hasta el momento el Ministerio de Ambiente jamás ha adquirido un padrón
a través del procedimiento de oferta de venta, previsto en el artículo 9 de la Ley
N.º 17.234. Tal es la similitud con el instituto previsto en el artículo 35 de la Ley
N.º 11.029, que en caso de incumplimiento de ofrecer en venta, el artículo 9 de
la Ley N.º 17.234, se remite a la sanción prevista en la Ley del Instituto Nacional
de Colonización: “Si el propietario no cumpliera con esta obligación, será pasi-
ble de la multa prevista en el artículo 35 de la Ley N.º 11.029, de 12 de enero de
1948 y modificativas.”.
XIV. ADMINISTRACIÓN
La administración de las áreas naturales protegidas está regulada por el ar-
tículo 11 de la Ley N.º 17.234. Dicho artículo establece que la administración
de las áreas naturales protegidas podrá estar a cargo de organismos o personas
públicas o privadas.
En la práctica, por lo general el Decreto de incorporación del área natural
protegida al Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas, faculta al Minis-
terio de Ambiente, a determinar y convenir la forma y demás condiciones en
que será administrada el área. La administración de las áreas naturales prote-
gidas por lo general es llevada a cabo en un régimen de coadministración. Por
lo general se realizan convenios de co – administración entre el Ministerio de
Ambiente y la Intendencia del departamento en que se ubica el área.
XV. EL CUERPO NACIONAL DE GUARDAPARQUES
Los Guardaparques constituyen uno de los actores más importantes del
SNAP, ya que no solo realizan tareas de contralor, sino que son las personas que
ASPECTOS JURÍDICOS DEL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS / IGLESIAS ROSSINI | 87
se encuentran trabajando en primera línea en el propio territorio del área. Son
las personas encargadas del contralor directo y custodia, y cuentan con faculta-
des para poder llevar a cabo actividades inspectoras.
Los Guardaparques dependen de los administradores, y deberán ser habilita-
dos por el Ministerio de Ambiente. Su función aparece regulada principalmente
por los artículos 14 y 21 de la Ley N.º 17.234, el artículo 13 del Decreto N.º
52/005, así como por el Reglamento del Cuerpo Nacional de Guardaparques, el
cual fue aprobado por Decreto N.º 342/015, de 16 de febrero de 2015.
El artículo 13 del Decreto N.º 52/005 establece que los Guardaparques de-
berán fiscalizar el cumplimiento de las medidas de protección del área natural
protegida y su zona adyacente, así como de los planes de manejo, en las cuales
desempeña sus funciones, sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 21 de la
Ley N.º 17.234, y otras tareas que le sean encomendadas que guarden relación
con el cumplimiento de los objetivos del área.
XVI. INCUMPLIMIENTO Y SANCIONES
El régimen de infracciones y sanciones aparece regulado en el Capítulo III de
la Ley N.º 17.234, así como por los artículos 22 y 23 del Decreto N.º 52/005, en
la redacción dada por el Decreto N.º 294/019.
Dicho régimen establece los tipos de infracciones, así como las multas que
podrían ser aplicadas en caso de incumplimientos, por ejemplo, de las medidas
de protección del área natural protegida o zona adyacente, o de los planes de
manejo de las mismas.
XVII. LA SENTENCIA DE LA SCJ QUE DECLARA CONSTITUCIONAL EL
SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS EN VIRTUD
DEL ARTÍCULO 47 DE LA CONSTITUCIÓN
La sentencia que analizaremos en el presente apartado es la N.º 1588, de 26
de noviembre de 2018. La misma refiere a la acción de inconstitucionalidad de
la Ley N.º 17.234, de 22 de febrero de 2000, modificada por la Ley N.º 17.930,
de 19 de diciembre de 2005. Nos tocó asesorar a la Dirección Nacional de Me-
dio Ambiente, al contestar la acción de inconstitucionalidad, y creemos que es
un gran leading case en nuestro Derecho Ambiental. No sólo porque el Estado
refuerza la gestión del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas, pero
además, por los propios argumentos desarrollados por la propia Suprema Corte
de Justicia.
88 | REVISTA DE DERECHO PÚBLICO - AÑO 30 - NÚMERO 59 - NOVIEMBRE 2021
La Ley N.º 17.234, declaró de interés general la creación y gestión de un
Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas, como instrumento de aplica-
ción de las políticas y planes nacionales de protección ambiental. Por su parte,
el literal “g” del artículo 7 de la Ley N.º 17.283 calificó al Sistema Nacional de
Áreas Naturales Protegidas, como uno de los instrumentos de gestión ambiental
previstos por nuestro Derecho.
El artículo 5 de la Ley N.º 17.234 en su redacción original, dispuso que la
incorporación de áreas al Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas se
realizaría por el Poder Ejecutivo, a propuesta del Ministerio de Vivienda, Orde-
namiento Territorial y Medio Ambiente, incluyendo las áreas pertenecientes al
Estado, y de los “particulares que a tales efectos prestaren su consentimiento”.
Es decir que, para que un padrón de propiedad privada integrara un área del
SNAP, el propietario debería previamente prestar su consentimiento.
Por su parte, la redacción original del artículo 8 del Decreto N.° 52/005, de
16 de febrero de 2005 (Reglamentario de la Ley N.º 17.234), estableció el proce-
dimiento a seguir para obtener dicho consentimiento: “La propuesta se realizará
bajo la forma de un contrato, en el que se detallarán en forma precisa las condiciones
de uso y manejo a que quedará sujeta el área en cuestión, de acuerdo a la categoría
de manejo seleccionada, de conformidad con lo dispuesto en la Ley y el presente
decreto. A partir de la notificación personal o por edictos, los propietarios tendrán
un plazo máximo de 90 (noventa) días para manifestar su consentimiento. Vencido
este plazo sin que el propietario haya manifestado su consentimiento en forma ex-
presa, quedará expedita la vía para la aplicación de lo dispuesto en el artículo 6º de
la Ley Nº 17.234 (…).”.
Es decir que de conformidad con dicho artículo, si el propietario no prestaba
su consentimiento para que su padrón forme parte de un área del SNAP, el Es-
tado quedaba habilitado para seguir la vía prevista por el artículo 6 de la Ley N.º
17.234, el cual declaraba de utilidad pública la expropiación de aquellas áreas,
cuyos titulares no prestaren su consentimiento para la incorporación de los mis-
mos al Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas.
La Ley N.º 17.930, de 19 de diciembre de 2005 (arts. 362 y 363), modificó los
artículos 5 y 6 de la Ley N.º 17.234, eliminando la referencia al consentimiento
de los particulares que quedó derogada. Posteriormente, el procedimiento pre-
visto para recabar dicho consentimiento – ya derogado – se eliminó del artículo
8º del Decreto N.º 52/005, a través del Decreto N.º 294/019, de 30 de setiembre
de 2019 (art. 1º). Esta modificación permitió la incorporación de diversas áreas
ASPECTOS JURÍDICOS DEL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS / IGLESIAS ROSSINI | 89
al Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas.
Anteriormente, la necesidad de contar con el consentimiento de los particu-
lares inviabilizó la incorporación de áreas al Sistema Nacional de Áreas Natura-
les Protegida. Nótese que las primeras áreas protegidas incorporadas al Sistema
Nacional de Áreas Naturales Protegidas datan del año 2008; casi 10 años poste-
riores a la promulgación de la Ley N.º 17.234.
Como habíamos adelantado, la acción de inconstitucionalidad objeto de la
sentencia que estamos analizando, se realizó contra la Ley N.º 17.234, y su mo-
dificativa, la Ley N.º 17.930. Los propietarios de un campo ubicado en el área
natural protegida “Humedales de Santa Lucía”, incorporada al Sistema Nacional
de Áreas Naturales Protegidas, por Decreto N.º 55/015, de 9 de febrero de 2015,
solicitan que se declare la inconstitucionalidad de la Ley N.º 17.234, en la redac-
ción dada por la Ley N.º 17.930, por ser violatorias de los artículos 7 y 32 de la
Constitución Nacional.
Asimismo, se señaló que: “Además de resultar una limitación violatoria del
derecho de propiedad consagrada constitucionalmente, se agravó la misma al
eliminar la etapa previa de estudio, coordinación y eventual consentimiento de
los propietarios a la eventual inclusión.”. En la misma línea, argumentan que la
modificación de la Ley N.º 17.930 eliminó un procedimiento con determinadas
garantías para los propietarios: consentimiento (art. 5 de la Ley N° 17.234),
notificación personal, y eventual celebración de un contrato (art. 8 del Decreto
N° 52/005).
La Suprema Corte de Justicia entendió que existió poca claridad en la indivi-
dualización requerida por el artículo 512 del Código General del Proceso (Ley
N° 15.982, de 18 de octubre de 1988): “En efecto (…) la única impugnación
que puede ser individualizada y que no resultaría alcanzada por la inadmisibi-
lidad referida en el Considerando anterior es la referida al artículo 6 de la Ley
No. 17.234.”. Respecto a este punto, se entendió que la disposición en cuestión
(artículo 6 de la Ley N° 17.234) resulta absolutamente ajustada a lo dispuesto
por el artículo 47 de la Constitución, en cuanto dispone que la protección del
ambiente es de interés general.
La Corte aclaró además que: “(…) el art. 362 de la Ley No. 17.930 que dio
nueva redacción al art. 5 de la Ley No. 17.234 simplemente regula la incorpo-
ración al sistema de áreas naturales protegidas por parte del Poder Ejecutivo a
propuesta del MVOTMA (…)”. En este sentido, se argumentó que: “(…) el art.
5 en la redacción vigente no regula supuesto alguno de expropiación, esto es,
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de traslación dominial forzosa de un bien a manos del Estado, sino que regula
cómo los bienes públicos o privados se incorporan al sistema de áreas naturales
protegidas.”.
En lo que refiere a las medidas de protección previstas por el artículo 8 de
la Ley N° 17.234 (limitaciones o prohibiciones), la Corte concluyó que: “Dicha
incorporación, puede aparejar determinadas medidas de protección de aquellas
áreas consideradas protegidas, pero estas limitantes al derecho de propiedad
son una herramienta necesaria e idónea para tutelar el derecho a un medio am-
biente sano y sustentable” (art. 47 de la Carta). En este sentido, se desprende
que la Corte de alguna forma entiende que el derecho a un ambiente sano y
equilibrado se desprende del artículo 47 de la Constitución.
En lo que respecta a la propiedad y el ambiente, la Corte resalta que: “El
legislador, en el balance de derechos fundamentales, pretendió dar preferencia
al derecho al medio ambiente (…)”. Pero además, se argumentó que: “(…) el
derecho a la propiedad no es un derecho subjetivo perfecto que no admita limi-
taciones por razones de interés general, por el contrario, puede ser restringido
en su protección si existe razonable motivo en aras del bien común.”. En el caso
en cuestión, dicha fundamentación estaría dada por el artículo 1º de la Ley N.º
17.234, que declara de interés general la creación y gestión de un Sistema Na-
cional de Áreas Naturales Protegidas.
Y se concluye que: “En el caso, no se licua el disfrute en el ejercicio de un
derecho constitucional, como es el derecho de propiedad, desnaturalizándolo
mediante el establecimiento de una serie de gravámenes que tornan estéril el
ejercicio de tal derecho. Y que: “Los actores, incorrectamente, asimilan limita-
ción del derecho de propiedad (restricciones al ejercicio) con la privación que
es la medida de intervención más intensa, porque lo que produce es el traspaso
dominial de un bien del particular al Estado.”.
Por último, en lo que respecta a la inconstitucionalidad del artículo 6 de la
Ley N.º 17.234, en la redacción dada por el artículo 363 de la Ley N.º 17.930,
se argumentó que: “El hecho de que el art. 6 de la Ley 17.234 en su redacción
original declara de utilidad pública la expropiación de aquellos bienes cuyos
titulares no habían prestado su consentimiento para la incorporación al Sistema
Nacional de Áreas Protegidas y que, por obra del art. 353 de la Ley N.º 17.930
se haya eliminado la referencia al consentimiento no viola, en modo alguno, el
derecho de propiedad.”.
ASPECTOS JURÍDICOS DEL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS / IGLESIAS ROSSINI | 91
XVIII. CONCLUSIONES
La pérdida de la diversidad biológica es uno de los problemas más importan-
tes que enfrenta el ser humano. Para enfrentar esta realidad, los Estados buscan
instaurar sistemas de áreas naturales protegidas para conservar la diversidad
biológica. Uruguay no escapa a esta realidad.
Uruguay ha creado un Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas, regu-
lado principalmente por la Ley N.º 17.234, de 22 de febrero de 2000, así como
por el Decreto N.º 52/005, de 16 de febrero de 2005. Dicho marco normativo
autoriza al Poder Ejecutivo, a propuesta del Ministerio de Ambiente, a establecer
ciertas limitaciones o prohibiciones respecto a las actividades que se realicen en
las áreas comprendidas en el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas y
zonas adyacentes.
Nuestro país debe articular más con el sector privado. La Ley del Sistema Na-
cional de Áreas Naturales Protegidas carece de incentivos para la conservación
por parte de propietarios privados.
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Editorial Estudio.
Fecha de presentación: 10 de mayo 2021
Fecha de aceptación: 17 de julio 2021
