28 REVISTA DE DERECHO PÚBLICO - AÑO 30 - NÚMERO 58 - JUNIO 2021
SOBRE SI EL VICEPRESIDENTE DE LA REPÚBLICA ELECTO ES TITULAR
DE UN CARGO DE LEGISLADOR.
SOBRE SE O VICE-PRESIDENTE DA REPÚBLICA ELEITO É TITULAR
DE POSIÇÃO DE PARLAMENTAR.
ON WHETHER THE VICE PRESIDENT OF THE REPUBLIC IS THE
HOLDER OF A SENATOR POSITION.
Dr. Luis Fleitas de León
1
*
RESUMEN. El propósito de este trabajo es estudiar de modo integral y sistémico el
cargo de Vicepresidente de la República, su naturaleza, su estatuto y todos sus aspectos,
tomando como eje central el debate sobre si el suyo es un cargo de legislador en tanto
Senador.
PALABRAS CLAVE. Vice Presidente. Legislador. Senador. Naturaleza. Estatuto.
ABSTRACT. The aim of this paper is to study the position of Vice President of the
Republic, comprehensively and systemically, in consideration of its nature, regulations
and all its aspects, taking as a central axis the debate on whether or not s/he is the holder
of a Senator position.
KEYWORDS. Vice President. Legislator. Senator. Nature. Regulations.
RESUMO. O objetivo desse trabalho é estudar de forma abrangente e sistémica o cargo
de Vice-Presidente da República, levando em consideração sua natureza, o seu estatuto e
todos os seus aspectos, tendo como eixo central o debate sobre se ele/a é ou não titular de
um cargo de parlamentar em tanto senador.
PALAVRAS CHAVE. Vice-presidente. Legislador. Senador. Natureza. Estatuto.
*
Profesor Adjunto (Grado 3 contratado) de Derecho Constitucional, Universidad de la República. Doctor en Derecho y Ciencias So-
ciales. Máster en Derecho Constitucional, Universidad de Sevilla. Correo electrónico: luisei@hotmail.com.
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I. OBJETO.
El Artículo 150 de la Constitución, ubicado en la Sección IX denominada “Del
Poder Ejecutivo”, crea el cargo de Vicepresidente de la República. Coherentemente con
su denominación, el inciso 1° de la norma asigna a este cargo la atribución de desempeñar
la Presidencia de la República, con las mismas facultades, en caso de vacancia temporal
o denitiva.
Por otro lado, el inciso 2° del propio Artículo 150 indica que el Vicepresidente
de la República desempeñará la Presidencia de la Asamblea General y de la Cámara de
Senadores, ambos órganos del Poder Legislativo, aspecto que es reiterado por el Artículo
94 inciso 2° de la Carta, con el agregado de que le otorga expresamente el derecho a voz
y voto.
Esto revela una disyuntiva respecto de cuál es la naturaleza del cargo del
Vicepresidente de la República. Más aún, descartada su pertenencia al Poder Ejecutivo,
dado el diseño constitucional de este sistema orgánico, existe la idea de considerar al
Vicepresidente como legislador, como titular de un cargo de legislador, más precisamente
de Senador, siguiendo casi exclusivamente la tesis planteada por Justino Jiménez de
Aréchaga.
No es posible soslayar que, salvo la del gran Justino, no es detectable una posición
clara y precisa de nuestra doctrina constitucional al respecto. Aunque, realizando una
lectura detenida y profunda, es posible identicar algunas pistas dejadas con sordina por
varios autores patrios. El abordaje de este asunto es pues, el objeto de este trabajo.
II. UN PUNTO DE PARTIDA: LAS NOCIONES DE LEGISLADOR QUE
ADMITE LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA.
La cuestión es un problema de la naturaleza y composición del cargo de Vicepresidente
de la República, en relación con el de Senador, pero además es de interpretación y de
aplicación de la Constitución.
Como toda cuestión de interpretación, tiene un punto de partida necesario que es
el propio texto constitucional (Gamarra, 2018, pp. 197, 198), lo cual requiere un análisis
literal o gramatical que servirá de base para desarrollar luego métodos de interpretación
más complejos.
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Cuando los textos de las normas constitucionales reeren a los Senadores,
Representantes o al Vicepresidente de la República, no hay confusión respecto del cargo
que es objeto de regulación, sin perjuicio de algunas precisiones que se harán en el
Capítulo IV.
El problema surge cuando la Constitución utiliza los términos o expresiones
genéricas como “legislador”, “legisladores”, “miembros” o “componentes” de las
Cámaras y la Asamblea General, como en los Artículos 77 inciso 2º numeral 10, 93 116,
117 inciso 3, 118, 147 inciso 3, 148 incisos 4 y 8, 201 y 331 literal c), pues el sentido con
el que la Constitución los utiliza no es siempre el mismo.
En algunos casos, estos términos o expresiones son utilizados de modo comprensivo,
únicamente, de los titulares de los cargos de Senadores y Representantes, quedando
excluido el Vicepresidente de la República.
Es el caso, por ejemplo, del Artículo 117 inciso 3 que regula la retribución de
los “legisladores”, sin incluir la retribución del Vicepresidente de la República que es
regulada por el Artículo 154. O en sede de juicio político, cuando el Artículo 93 de la
Constitución identica el elenco de sujetos comprendidos utiliza la expresión “miembros
de ambas Cámaras” en referencia a Senadores y Representantes y a su vez menciona al
Vicepresidente, como un cargo diferente.
A nivel infra-constitucional ocurre algo similar, con el Artículo 32 de la Ley 15.851
en sus sucesivas redacciones, en materia de pases en comisión y con el Artículo 10 de la
Ley 17.060 respecto del deber de ciertos funcionarios públicos de presentar declaraciones
juradas. En ambas Leyes se identica, por un lado, al Vicepresidente de la República, por
el otro, a los “legisladores nacionales”.
En otros casos, estos términos o expresiones son utilizados en un sentido funcional,
referido a aquellas personas titulares de cargos con el atributo de votar, generar quorum
y conformar la voluntad de los órganos que integran el Poder Legislativo, en particular
en la Asamblea General. Así ocurre en los Artículos 147 inciso 3º y 148 inciso 4º, en el
procedimiento de censura y en el Artículo 331 literal c) inciso 3º, en el procedimiento de
reforma constitucional de la Convención Nacional Constituyente.
Utilizados en este otro sentido, incluyen a los Senadores y Representantes, en
quienes el atributo del voto es propio de su condición, y también al Vicepresidente de
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la República, a quien se le atribuye expresamente el voto por el Artículo 94 inciso 2º,
diferencia que, según veremos, no es anecdótica.
Lo expuesto, que podría aparentar una contradicción, no lo es, sino que evidencia
que estos términos o expresiones adquieren uno u otro signicado según el contexto
normativo en el que se inserta y eso es válido en la ciencia jurídica, en el marco del
método de interpretación sistemática de las normas.
En este sentido, Guastini (2010, p. 72) explica que se hace interpretación sistemática
no solo cuando se supone que un término se utiliza siempre con el mismo signicado,
sino también, cuando se supone que cada término adquiere un signicado diferente en
función del contexto en el cual se inserta. Cuando una norma constitucional admite dos
interpretaciones y una de esas interpretaciones contradice otra disposición constitucional
previamente interpretada, en tanto no se produzca una antinomia, se puede hacer
interpretación sistemática y escoger la segunda interpretación, descartando la primera.
Siguiendo a Jiménez de Aréchaga (2001a, pp. 136-140) y Cassinelli (2010 pp. 285-
286), la Constitución de la República admite como métodos de interpretación el textual,
el lógico sistemático contextual y el teleológico, sin perjuicio de las sub-perspectivas que
a su vez admiten cada uno de estos métodos.
Es entonces dogmática y normativamente admisible que en nuestra Constitución
pueden coexistir dos signicados de la noción de legislador, con un sentido especíco
según el contexto normativo en el que se insertan.
Un primer signicado reere al sentido completo o perfecto de legislador, en tanto
reere a la posición jurídica de los titulares de los cargos de Senadores y Representantes,
identicados por el mismo régimen en cuanto a su sistema de elección, asunción y cese,
su ubicación en el Estado, las atribuciones y su estatuto. Los Senadores y Representantes
son legisladores en sentido completo y perfecto, en su dimensión formal, orgánica y
funcional.
Por otro lado, la noción de legislador admite un signicado en sentido imperfecto o
incompleto, referido a quienes constitucionalmente no tienen la misma posición y régimen
jurídico que los Senadores y Representantes en los aspectos indicados, sin perjuicio de
algunas coincidencias, pero a los cuales la Constitución expresamente les atribuye la
potestad de realizar actos propios de la función legislativa.
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Ese segundo signicado implica que el legislador en sentido imperfecto o incompleto
ejerce también función legislativa, entendida ésta, de acuerdo a Aguirre (1997), como el
conjunto de actos “que se ejerce por los órganos competentes para formular y aprobar
las leyes, de acuerdo con la Constitución y por los procedimientos que ésta establece”
(pp. 25, 28).
Entonces, en el ejercicio de la función legislativa no intervienen solo los Senadores
y Representantes, legisladores en sentido perfecto, sino que también lo hace el titular del
cargo de Vicepresidente de la República como veremos en el Capítulo III, e incluso el
Poder Ejecutivo como surge de los Artículos 85 numeral 6, 86, 133, 168 numerales 7 y
19 de la Constitución, en los que se establece la iniciativa legislativa del Ejecutivo, de los
Artículos 134 a 145 y 168 numeral 6, en materia de oposición a la promulgación de las
Leyes sancionadas, acto exclusivo del Ejecutivo, del Artículo 168 numerales 4º, respecto
de la publicación y circulación de las Leyes y 8º, con la convocatoria a la Asamblea
General.
Ahora, esto no transforma en legislador en sentido completo o perfecto, asimilable
a Senadores y Representantes, al Vicepresidente de la República, así como tampoco a
los titulares de los cargos que soportan al Poder Ejecutivo, sin perjuicio que el caso del
Vicepresidente es más complejo para el análisis. Puede considerarse que estamos ante
legisladores en sentido funcional, incompleto o imperfecto, pero sin equipararlos a los
Senadores y Representantes.
En denitiva, cuando nos referimos al titular de un cargo de legislador, sea de
Senador o Representante, aludimos al sentido perfecto o completo de la noción. Cuando
nos referimos a quién sin calicar en la posición jurídica de Senador o Representante,
con todo lo que ello implica, cumple algún acto de la función legislativa, aludimos al
legislador en sentido funcional, imperfecto o incompleto, pero no estamos ante el titular
de un cargo de legislador.
III. EL VICEPRESIDENTE DE LA REPUBLICA ELECTO NO ES TITULAR
DE UN CARGO DE LEGISLADOR - SENADOR.
En nuestra Constitución, son titulares de cargos de legislador los Senadores y los
Representantes de acuerdo a lo señalado precedentemente. También, de acuerdo a nuestra
Constitución, el cargo de Vicepresidente de la República presenta notorias diferencias
jurídicas y políticas con el de Senador, que es con el que se lo tiende a identicar para
calicarlo erróneamente como un cargo de legislador. Transitemos por esas diferencias.
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(1) Creación, denominación, ubicación del cargo Vicepresidente de la República:
el leguaje constitucional. La Constitución de 1934 creó, por primera vez, un cargo de
Vicepresidente de la República, lo cual fue reiterado en la reforma constitucional de 1938,
en la Constitución de 1942 y en la vigente Constitución de 1967, en su Artículo 150:
“Habrá un Vicepresidente”.
Ello, a diferencia de las Constituciones de 1830 y 1918, en las que si bien existía un
Presidente de la República, no existía un cargo de Vicepresidente.
En la Constitución de 1830, era el Presidente del Senado quien cumplía, además de
la función de presidir la Cámara, la de suplir al Presidente.
En la Constitución de 1918, en caso de ausencia o enfermedad, el Presidente de la
República era suplido por un miembro del Consejo Nacional de Administración, órgano
que integraba el Poder Ejecutivo de la época y, en caso de vacancia denitiva, la Asamblea
General era convocada para elegir la persona que debía sustituirlo hasta el 1º de marzo
siguiente a las próximas elecciones del Consejo, en cuyo acto debía elegirse el nuevo
Presidente.
Adicionalmente, si bien en el caso de las Constituciones de 1934 y 1942, al igual
que en la actual de 1967, el Vicepresidente de la República preside además la Cámara de
Senadores y la Asamblea General, en la reforma constitucional de 1938 el Vicepresidente
no integraba ni presidía ninguno de dichos órganos legislativos e incluso, el ejercicio de
su cargo era compatible con el desempeño de otra función pública.
Esto arroja dos datos a considerar:
Primero, que en la Constituciones en las que existió el cargo de Vicepresidente
no siempre integró ni se le asignó la Presidencia de la Cámara de Senadores y de la
Asamblea General, ni la facultad de voto. A su vez, en las Constituciones en las que no
fue previsto el Vicepresidente, la función de suplir al Presidente no siempre fue ejercida
por un Senador. Por lo cual, históricamente, no existe una identicación natural y pacíca
entre Vicepresidente y Senador.
Segundo, que si el constituyente de 1966 hubiese querido que fuera un Senador el
suplente inmediato del Presidente de la República y quien presidiera a su vez la Cámara
respectiva y la Asamblea General, así lo hubiese dispuesto, como hizo el constituyente de
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1830. Sin embargo, creó un cargo distinto y especíco para ello, que es el de Vicepresidente
de la República, opción que no fue ni es inocua.
En todas las Constituciones en que existió un Vicepresidente de la República, el
Artículo que creó el cargo estuvo ubicado en la Sección “Del Poder Ejecutivo”, que en la
Constitución vigente de 1967 es la IX.
Ello no signica que el Vicepresidente de la República integre el Poder Ejecutivo,
pues el diseño que la Constitución diagrama respecto de este sistema orgánico, en los
Artículos 149 y siguientes, así lo descarta. Ahora bien, esta ubicación en la Sección que
la Constitución reserva para el Poder Ejecutivo, ligada a la propia denominación del cargo
Vicepresidente, tiene relevancia semántica.
El prejo Vice es un elemento compositivo que signica “en vez de” o “que hace
las veces de”. Por lo que se trata de un prejo que signica que el nombre completo al que
afecta designa a una persona que tiene la autoridad de la designada por la segunda parte
del compuesto. El ejemplo clásico de su uso es el de Vicepresidente.
Por lo cual, Vicepresidente es aquel que hace las veces del Presidente cuando éste
no está, lo que, sin negar sus otras funciones, pone énfasis en una de las funciones que el
Artículo 150 de la Constitcuón le asigna, con una innegable sensación de preponderancia:
la de desempeñar, con las mismas facultades y atribuciones, la Presidencia de la República,
ante la vacancia temporal o denitiva del Presidente.
El vínculo entre lenguaje y ser, o con lo que algo es, no es un dato desdeñable. El
lenguaje es la primera orientación para vislumbrar lo que algo es. Ya Aristóteles (2017) se
planteaba que el lenguaje es, en tanto lenguaje de las cosas y el examen de los modos de
decir debe relacionarse lo más directamente posible con los modos de ser. La racionalidad
del lenguaje está en expresar lo que las cosas son, en tanto presentan la característica de
ser decibles.
Con la denominación del cargo Vicepresidente, el lenguaje aporta un primer
acercamiento a su realidad y nos orienta a identicar a aquel que suple al Presidente de la
República, que hace sus veces cuando no está. No identica a un legislador.
(2) Elección y sucesión: el quiebre de la regla de la representación proporcional.
Existen sustanciales diferencias en el sistema de elección, y en el régimen de suplencias
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y de sustitución, de los Senadores y del Vicepresidente de la República, con innegable
trascendencia jurídica y política en el sistema.
El Vicepresidente de la República es una cuña en la representación proporcional de
los partidos políticos en la Cámara de Senadores, y por lo tanto en la Asamblea General,
orientada a favorecer en el Parlamento las posiciones del Gobierno encabezado por el
Presidente. Veamos la razón.
La Constitución, en sus Artículos 77 numeral 9º, 79, 88, 94 inciso 1º, 95 y 96, es
precisa al establecer que Senadores y Representantes son electos por el Cuerpo Electoral
necesaria y exclusivamente en la elección nacional que se celebra en el último Domingo
de octubre, cada cinco años.
El sistema para su elección es el de representación proporcional, con matices entre
ambos, y ello tiene una trascendencia jurídica y política relevante.
La representación proporcional es un sistema que, desde Thomas Hare y John Stuart
Mill, procura la trasferencia o la transformación de los votos de los electores en escaños
parlamentarios con algún grado de proporción. La representación proporcional implica,
como señala Sartori (1994, pp. 16, 20), un resultado proporcional, la conformación de un
órgano representativo que, de alguna manera, más o menos perfecta, reeja la proporción
en que se distribuyeron los votos entre los partidos políticos participantes de la elección.
La representación proporcional permite que el Parlamento esté integrado, además
de por legisladores del partido del Presidente que resultare electo, por legisladores de los
partidos minoritarios, pues es un sistema que no premia a quien obtuvo la mayoría, sino
que busca la representación proporcional de todos los partidos, de acuerdo a la cantidad
de votos obtenidos.
El sentido político de la representación proporcional es permitir que el Poder
Legislativo pueda constituirse en un freno frente a posibles abusos del Poder Ejecutivo,
puesto que es este el modo de evitar que el Parlamento sea un mero reejo de la tendencia
política del Poder Ejecutivo, característico en los sistemas electorales mayoritarios
(Cassinelli, 2009, pp. 215 - 216).
Por lo que, en principio, podría decirse que la Cámara de Senadores se compone
de Senadores que representan proporcionalmente la cantidad de votos obtenidos por cada
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partido político en la referidas elecciones, con el n de constituirse en un freno al Poder
Ejecutivo entendido como Gobierno.
En cambio, por disposición del Artículo 151 de la Constitución, el Vicepresidente
de la Republica resulta electo de un modo radicalmente diferente.
Los candidatos a Presidente y Vicepresidente conforman las formulas únicas que
presenta cada partido político para competir en las elecciones nacionales que se celebran
el último Domingo de octubre, cada cinco años, concomitantemente con las legislativas,
resultando electa la fórmula que alcance la mayoría absoluta de los votos. Si ninguna
alcanza dicha mayoría, el último Domingo de noviembre siguiente se celebra una segunda
elección, en la cual competirán las dos fórmulas más votadas en la primera, resultando
electa la que obtenga más votos.
Lo trascendente es que, a diferencia de los Senadores, el sistema de elección del
Presidente y Vicepresidente es por mayorías. El sistema mayoritario no procura reejar la
distribución de las votaciones, como sí ocurre en el sistema de representación proporcional,
sino que busca un vencedor indiscutible. Su propósito es elegir un Gobierno y, justamente,
el premio a la mayoría es crear o reforzar una mayoría que estará a cargo del Gobierno
(Sartori, 1994, pp. 17 - 20).
Así entonces, señala Pérez Pérez (1970, pp. 65, 66), en nuestro país se verica
simultáneamente la aplicación de los dos sistemas, porque conviven dos elecciones
nacionales. Por un lado, la del Presidente y Vice y, por el otro, la de los legisladores,
con sistemas electorales distintos. En la elección parlamentaria se aplica el sistema de
representación proporcional. Contemporáneamente, en la elección del Presidente y
Vicepresidente, rige el sistema mayoritario.
Esto no es inocuo, jurídica ni políticamente, pues tiene por consecuencia otorgar
una ventaja de uno sobre treinta y uno (1/31) en la Cámara de Senadores y de uno en
ciento treinta (1/130) en la Asamblea General, para el partido político del Presidente de la
República y del Vicepresidente, lo que, por mínimo que sea, genera un desbalance en la
representación proporcional de la Cámara de Senadores y la Asamblea General a favor de
las posiciones del Gobierno en el Parlamento.
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Cassinelli (2009, p. 224) intenta atenuar este aspecto al señalar que dicha ventaja no
guarda racionalidad respecto del sistema de representación proporcional que impera en la
Cámara y no logra constituirse en una traición a la regla.
Ahora bien, si bien es real que no se llega a subvertir la regla de la representación
proporcional, no puede negarse que el quiebre sí existe, puesto que la intención del
constituyente fue desbalancear la representación proporcional parlamentaria a favor del
Gobierno.
Ello guarda una relación de racionalidad con el sentido político del sistema de
gobierno diseñado por nuestra Constitución -que es un presidencialismo atenuado con
elementos parlamentaristas o semipresidencialismo- cuyo propósito es un Gobierno que
gobierne, como reconoce el propio Cassinelli (2010, pp. 238, 239), pues a partir de su
sistema electoral busca conformar una mayoría legislativa afín al Gobierno, que será: o
propia del partido político del Presidente y su Vice, si ganan las elecciones en primera
vuelta por mayoría absoluta; o coaligada con otros partidos, si ganan en segunda vuelta.
Claramente la ratio constitucional, es lograr Gobiernos que puedan ejercer la dirección
política del Estado.
Esta característica es incluso compartida por el parlamentarismo racionalizado, al
que algunos autores patrios intentan acercar nuestro sistema, tal como alertan Hauriou
(1980, p. 608, 609) respecto del sistema de gobierno de la Constitución Francesa de
1958 y Requejo (2004) respecto del previsto por la Constitución Española de 1978. La
representación proporcional pura en los órganos legislativos es un desiderátum para
su rol de contrapeso al Ejecutivo. Sin embargo, eso no signica que la incrustación
del Vicepresidente de la República en la Cámara de Senadores con el sentido político
indicado, no guarde racionalidad con el diseño del sistema de gobierno que prevé nuestra
Constitución. Por el contrario, guste o no, se alinea con el sentido político del sistema de
gobierno.
Al hilo de lo anterior, Vicepresidente y Senadores también dieren en sus regímenes
de suplencia y sustitución, pues al igual que sus sistemas de elección, responden a nes
diferentes. En el caso de los Senadores, cada partido político, a través de sus sublemas,
presenta al elector una lista u hoja de votación que establece sus candidatos titulares y
suplentes respectivos a la Cámara, de acuerdo al numeral 9º del Artículo 77 inciso 2º
de la Constitución. Es un sistema por el que cada Senador es sustituido por un suplente
respectivo que mantiene la representación proporcional, para lo cual la legislación
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electoral admite varios sistemas entre los que el lema o el sublema debe optar
2
, siempre
en un régimen de listas cerradas (Sartori, 1994, pp. 22, 23).
En cambio, el régimen de sustitución del Vicepresidente es prestablecido por la
Constitución, surge de la aplicación sistematizada de los Artículos 94 inciso 3, 153 y
155, y sigue la lógica del sistema mayoritario por el que es electo. El Artículo 94 inciso
3º dispone que en los casos en los que el Vicepresidente pase a desempeñar denitiva
o temporalmente la Presidencia de la República, o de ocurrir una vacancia en su cargo,
desempeñará ambas Presidencias, la de la Cámara de Senadores y la de la Asamblea
General, “el primer titular de la lista más votada del lema más votado”.Considerado
aisladamente ese Artículo, esta calidad podría recaer en un Senador de un lema partidario
que no fuese el de la fórmula presidencial, si dicha fórmula resultara electa en la segunda
elección nacional, siempre que en la primera elección resultare con más votos un lema
diferente al de esa fórmula.
Para corregir esta posibilidad y mantener la coherencia política buscada por
el constituyente entre Presidente, Vicepresidente de la República, Presidente de la
Cámara de Senadores y la Asamblea General, en la reforma constitucional de 1997 se
estableció, en el Artículo 153, que ante la vancancia temporal o denitiva del Presidente
o Vicepresidente “deberá desempeñarla el Senador primer titular de la lista más votada
del partido político por el cual fueron electos aquéllos”. Idéntica solución se estableció
en el Artículo 155 para cuando las causales de vacancia ocurran antes de la toma de
posesión de los cargos.
En denitiva entonces, quien sustituye al Vicepresidente de la República, en caso
de vacancia en su cargo, es el Senador titular más votado de la lista más votada del
partido político por el cual fueron electos Presidente y Vicepresidente, manteniéndose así
el quiebre de la representación proporcional, en favor las posiciones del Gobierno en el
Parlamento.
(3) Posición jurídica en el Estado: disociación de los cargos. Los atributos dados
al Vicepresidente de la República, que implican el ejercicio de funciones de diversa
naturaleza, y la función legislativa que ejercen primordialmente los Senadores, coinciden
en el acto del voto con voz en la Cámara y la Asamblea General, que es relevante, pero
que es solo uno de los varios que comprende el ejercicio de la función legislativa.
2
Artículos 12 de la Ley 7.812 y 6 de la Ley 17.113: preferencial, ordinal, respectivo, combinado.
39
El contraste de atribuciones y funciones, entre el Vicepresidente y los Senadores,
estriba en los aspectos analizados previamente y en la posición jurídica de estos cargos en
la estructura jurídica del Estado, lo que nos enfrenta a una dicultad conceptual previa a
dilucidar: la relación entre órganos y cargos.
El Estado, como persona jurídica que es, expresa su voluntad a través de las
personas físicas. El modo en el cual las personas físicas pueden expresar la voluntad
jurídica del Estado, es ocupando los cargos creados por normas jurídicas. Por cargo debe
entenderse, siguiendo a Cajarville (2008a, pp. 496, 497), la delimitación jurídica del lugar,
la ubicación, el sitio o la posición en la que, luego de ocupar el mismo, una persona física
se integrará en la esturctura del Estado y podrá expresar su voluntad. Esa delimitación es
realizada por la norma jurídica, para atribuir al cargo un conjunto de potestades, deberes
y sujeciones, que deberá cumplir y ejercer la persona que lo ocupe como su titular.
Pero la cuestión es más compleja. Las personas jurídicas, y el Estado en particular,
actúan a través de los sistemas orgánicos y los órganos que los componen. Los órganos
actúan en un determinado ámbito de competencia, que contiene las atribuciones y los
poderes para llevar a cabo tales atribuciones y en un determinado ámbito espacial.
La intersección entre cargo y órgano plantea la interrogante de si el cargo que ocupa
la persona física para expresar la voluntad del Estado integra o no el órgano, que es el
modo en cual el Estado parcela su actuación en determinados ámbitos de competencia.
La cuestión está en distinguir entre la composición del órgano y la conformación de la
voluntad del órgano.
Los cargos integran naturalmente el Estado, siempre y en todo caso, pero el cargo
no es un elemento del órgano, sino que un cargo puede corresponder o no a un órgano,
según el diseño que se establezca en las normas que asignan las atribuciones al cargo.
Puede ocurrir que exista un cargo que no componga a priori un órgano, pero que
conforme o coopere en conformar la voluntad de dicho órgano, en tanto las normas
atributivas dispongan que la expresión de la voluntad del titular de un cargo se imputa
jurídicamente, a través de dicho órgano, al Estado. En tal caso, siguiendo la línea de
Sayagués Laso (2002, pp. 184 - 202), Cajarville (2008a, pp. 498, 499) y Rotondo (2017,
p. 96) se considerará que el cargo integra, en el sentido de que conforma su voluntad, más
no compone, un órgano de la persona jurídica que es el Estado.
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Justamente, un caso que explica esta dicotomía entre componer y conformar
la voluntad del órgano, es la posición jurídica que ocupan en el Estado los cargos de
Vicepresidente de la República y de Senador.
El Artículo 94 de la Constitución dispone, en su inciso 1º, que “la Cámara de
Senadores se compondrá de treinta miembros, elegidos directamente (…)”.
Signica que el órgano Cámara de Senadores, que es parte del sistema orgánico
Poder Legislativo, que forma parte del Estado, Persona jurídica pública mayor, se
compone -éste es el término que usa la norma- de treinta cargos de Senadores que son
ocupados por las personas físicas electas como tales por el cuerpo electoral. El término
“componer” viene del latin componēre y reere a las partes que forman o constituyen un
todo. Así, la disposición constitucional crea los cargos de Senadores como formando parte
o constituyendo el órgano Cámara de Senadores, siendo una consecuencia natural que la
voluntad de los Senadores se impute jurídicamente al Estado, a través del órgano referido.
Esto explica que la Constitución no asigne expresamente a los Senadores la atribución de
votar, sino que ello es una consecuencia jurídica natural de su posición en la estructura
del Estado, de su carácter de legisladores en sentido perfecto o completo. El inciso 2º del
Artículo 94 usa una fórmula distinta respecto del Vicepresidente, al agregar que la Cámara
de Senadores “será integrada, además, con el Vicepresidente de la República, que tendrá
voz y voto y ejercerá su Presidencia, y la de la Asamblea General.”El uso de los términos
“integrada” y “además”, y la sistematización de este inciso 2º con el Artículo 150 de la
Constitución, conduce a concluir que si bien el Vicepresidente coopera en la formación
de la voluntad de los órganos Cámara de Senadores y Asamblea General, junto a los
Senadores, no lo hace como una parte constitutiva o compositiva dichos órganos.
Primero, luego de indicar en el inciso 1º que la Cámara se “compondrá de treinta
miembros”, que son los Senadores, el inciso 2º del Artículo 94 dice que la Cámara “será
integrada” por el Vicepresidente de la República. Integrar deriva del latín integrāre, y
signica completar un todo con las partes que faltaban. Por lo que quien integra -en
el caso el Vicepresidente- no compone una parte -como sí los Senadores- del todo -el
órgano Cámara de Senadores-, sino que coopera en la conformación de la voluntad del
todo -la Cámara-. Es ésa la sutil y relevante diferencia entre el término “componer”,
usado por la norma respecto de los Senadores y el término “integrar”, usado respecto del
Vicepresidente de la República.
41
Segundo, reforzando la idea de que el Vicepresidente de la República no compone el
órgano, sino que es un cargo exógeno que ayuda a conformar su voluntad, la Constitución
de 1942 adicionó al “integrará” en el actual inciso 2º del Artículo 94, un “además”.
¿Además de quiénes? De los miembros, de los propios componentes, que son los
Senadores.No hay inocuidad alguna en la expresión: la Cámara “será integrada” -en vez
de estará compuesta- por el Vicepresidente y menos inocuidad hay en la adición posterior
del “además”. Es imposible ocultar la distinción que el constituyente planteó respecto
de los Senadores y el Vicepresidente, por más que conformen funcionalmente, de forma
conjunta, la voluntad de la Cámara de Senadores y la Asamblea General.
Tercero, el cargo de Vicepresidente se crea por una norma distinta al Artículo 94,
que es el Artículo 150 de la Constitución, al disponer “Habrá un Vicepresidente”. Si bien
la norma está ubicada en la Sección IX “Del Poder Ejecutivo”, el cargo de Vicepresidente
no compone el Poder Ejecutivo como señalamos.Luego de establecer, en el inciso 1º,
que la función primera del Vicepresidente es sustituir al Presidente de la República
ante su vacancia, el inciso 2º del Artículo 150 dice: “desempeñará la Presidencia de
la Asamblea General y de la Cámara de Senadores”. Esto es reiterado en los mismos
términos por el Artículo 94 inciso 2º, al decir que “ejercerá su Presidencia -de la Cámara
de Senadores-, y la de la Asamblea General”. Ello se sistematiza perfectamente con lo
dicho anteriormente, pues ninguna de las dos normas expresa que el Vicepresidente será el
Presidente de la Cámara y la Asamblea, o que ocupará el cargo de Presidente o que ocupará
la Presidencia, sino que disponen que desempeñará las funciones de los órganos de las
Presidencias de la Cámara y de la Asamblea.El Vicepresidente no es titular de los cargos
de Presidente de estos órganos, sino que ejerce o desempeña las atribuciones asignadas a
ambos cargos por las normas, por lo que, nuevamente decimos, no compone, no es parte
constitutiva de ambos órganos, sino que conforma o coopera en la conformación de sus
voluntades. Por esta razón, siguiendo a Cagnoni (2006, p. 281) y Rotondo (2017, pp. 96,
125), puede racionalmente sostenerse que el Vicepresidente es un cargo sin órgano, que
ejerce las atribuciones que se asignan a las Presidencias de la Cámara y de la Asamblea
y su vocación es de expectativa respecto de las atribuciones del cargo de Presidente de la
República. Tampoco existe el órgano Vicepresidencia de la República.
Eso explica porqué, a diferencia de los Senadores, la Constitución, en el Artículo 94
inciso 2º, le asigna expresamente al Vicepresidente de la República la atribución del voto
en la Cámara y la Asamblea. Al no ser parte natural de los órganos, sino que coopera en
la conformación de sus voluntades, no es un legislador natural, perfecto o completo, sino
que cumple con un acto especíco de la función legislativa asignado expresamente por la
Constitución, que de otro modo no podría ejercer. A diferencia de lo que ocurre con los
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42 REVISTA DE DERECHO PÚBLICO - AÑO 30 - NÚMERO 58 - JUNIO 2021
Senadores, para quienes dicha atribución no emana de una asignación normativa expresa,
sino que es inherente a su cargo.
El de Vicepresidente de la República y los de Senadores, son indudablemente cargos
creados por normas diferentes, con posiciones jurídicas distintas en el Estado.
(4) Atribuciones y funciones. Senadores y Representantes ejercen, eminentemente,
la función legislativa, mientras que el Vicepresidente de la República ejerce funciones de
naturaleza diversa y si bien tiene la atribución del voto, propia de la función legislativa, por
asignación expresa, tiene inhibida la realización de otros varios actos de dicha función que
sí realizan los Senadores y Representantes.
Como se indicó en el punto previo, los Senadores y Representantes ocupan cargos
que componen, forman parte, de las Cámaras respectivas, razón por la cual su atribución
principal y casi exclusiva
3
es el ejercicio de casi la totalidad de los actos comprendidos dentro
de la función legislativa por denición constitucional, desde la iniciativa, la elaboración y
discusión, la sanción e incluso en la promulgación, con el levantamiento de una eventual
oposición del Poder Ejecutivo; con las excepciones que la Constitución reserva al Poder
Ejecutivo, como la iniciativa privativa de algunos proyectos de Ley, la oposición y la
suspensión de la promulgación de una Ley sancionada y la publicación y circulación de las
Leyes
4
.
En cambio, el Vicepresidente es un cargo sin órgano, que no forma parte del Poder
Legislativo ni del Poder Ejecutivo, pero que por asignación expresa de la Constitución tiene
varias atribuciones, que implican el desarrollo de funciones de naturaleza diversa en ambos
sistemas orgánicos.
La primera atribución que la Constitución asigna al Vicepresidente, luego de crear
su cargo en el Artículo 150, es la natural a su denominación: suplantar o sustituir, temporal
o denitivamente, al Presidente de la República
5
. Ello implica el ejercicio de todos los
atributos del Presidente de la República, sea actuando en Consejo de Ministros o acuerdo
con los Ministros respectivos, conformando la voluntad del órgano jerarca Poder Ejecutivo
6
o ejerciendo los poderes que la Carta le asigna al Presidente en su calidad de Jefe de Estado
7
.
3
Pueden realizar accesoriamente algún acto de la función administrativa, aquellos que integren la Comisión Administrativa (Ley 16.821).
4
Artículos 85 numeral 6, 86, 133, 135 a 145, 168 numerales 4, 6, 7 y 19.
5
Artículos 150, 153, 155 y157.
6
Artículo 149.
7
Artículos 148, 159, 161, 168 númeral 26, 174 incisos 3 y 4 junto al 184, 175 incisos 1 y 2 y 230.
43
En esta calidad, únicamente ejercerá función legislativa en los casos puntuales en
los cuales lo hace el Poder Ejecutivo como tal, a los que ya referimos.
Hacer las veces del Presidente de la República es la razón principal de la creación
del cargo de Vicepresidente, por lo explicado previamente. Si bien tiene una vocación
que es de expectativa, o en potencia, respecto del cargo de Presidente de la República, esa
vocación es la esencia del Vicepresidente, razón por la cual como dice Cagnoni (1995, p.
18) debe existir una comunicación constante y uida entre Presidente y Vicepresidente y
es tan relevante la señalada sincronía política entre ambos.
La segunda atribución del Vicepresidente de la República, según los incisos 2º
de los Artículos 94 y 150, es ejercer las atribuciones de la Presidencia de la Asamblea
General y de la Cámara de Senadores, lo que implica la dirección jerárquica de ambos
órganos, junto con los Secretarios respectivos
8
. Ésta, nada tiene de función legislativa,
sino que es pleno ejercicio de función administrativa.
Según los Reglamentos de la Asamblea General
9
y de la Cámara de Senadores
10
,
dictados al amparo del Artículo 105 de la Constitución, el ejercicio de las Presidencias
consiste en dirigir administrativamente las sesiones de la Cámara y la Asamblea,
presentar los proyectos de presupuesto de la Cámara que se aprueban por Resolución
administrativa
11
, pasando por la desingación, destitución y sanción de los funcionarios de
la Cámara, entre otras cuestiones.
También en el ejercicio de esa atribución debe resolver la adjudicación de
licitaciones como ordenador de gastos primario de la Cámara y la Asamblea General,
atento al Artículo 27 literal c) del TOCAF, así como resolver recursos administrativos
contra actos de la Cámara o de la Asamblea o la Comisión Administrativa, atento a los
Artículos 317 de la Constitución y 7º de la Ley 16.821.
Dichas actividades no integran el grupo de actos que conforman el procedimiento
establecido en la Constitución para la sanción y la promulgación de las Leyes que dene
a la función legislativa, sino que como señala Delpiazzo (2006, p. 67), se trata de un
conjunto de actos jurídicos y materiales que se realizan en apoyo de la función legislativa,
pero que no son tal, sino que implican el ejercicio de función administrativa. Esto pues
si bien maniestan la voluntad de dos órganos legislativos, no pueden denirse como
8
Artículos 105 y 107 de la Constitución.
9
Artículo 93.
10
Artículo 122.
11
Artículo 108 de la Constitución.
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44 REVISTA DE DERECHO PÚBLICO - AÑO 30 - NÚMERO 58 - JUNIO 2021
función legislativa, ni jurisdiccional ni constituyente, en tanto no integran el tracto
procedimental requerido para el dictado de los actos propios de esas funciones, que son
las leyes (Cajarville, 2008a, pp. 135-142).
Además de la diferencia obvia, en cuanto a que el Vicepresidente ejerce función
administrativa, y no los Senadores, ello marca otra más sutil en cuanto al Principio que
nutre sus actuaciones en los órganos legislativos. Mientras que los Senadores siempre, al
ejercer su función, actúan con una natural y esperada parcialidad política; el Vicepresidente,
al ejercer la Presidencia de la Cámara y la Asamblea, dirigir las sesiones y demás, debe
actuar bajo inujo del Principio de imparcialidad inherente a la función administrativa
(Cajarville, 2008b, pp. 152,153), el que solo quiebra puntualmente al emitir voz y voto en
las sesiones cuando pasa a actuar con parcialidad política.
La tercer atribución constitucional del Vicepresidente de la República es ejercer voz
y voto tanto en la Cámara de Senadores como en la Asamblea General, por asignación
expresa del Artículo 94 inciso 2. Es el único acto de la función legislativa que ejerce el
Vicepresidente con el que quiebra su imparcialidad.
Igualmente, hay dos diferencias sustanciales con los Senadores.
En primer lugar, como se explicó, la Constitución asigna expresamente al
Vicepresidente la atribución del voto en la Cámara y la Asamblea. Al no ser parte de
dichos órganos, ni un legislador en sentido perfecto o completo, el Vicepresidente ejerce
un acto de la función legislativa sólo porque la Constitución se lo asignó expresamente,
pues de otro modo no podría hacerlo, en tanto no es un acto inherente a su cargo, a
diferencia de lo que ocurre con los Senadores.
En segundo lugar, si bien el Vicepresidente tiene voz y voto en la Cámara y la
Asamblea, no ejerce la función legislativa completa, como sí los Senadores. La función
legislativa implica además de la voz y la emisión del voto en el Cuerpo respectivo por
parte del legislador, una tarea casi tan fundamental como ésta que es la de elaborar -o
en su caso perfeccionar la elaboración- los proyectos de Ley que se someterán luego
a la voluntad del Cuerpo. Es donde se despliega con mayor plenitud la deliberación
parlamentaria.Esta tarea se desarrolla en las Comisiones parlamentarias, cuya previsión
surge de los Reglamentos de las Cámaras
12
y de la Ley 16.698 y se integran con Senadores
o Representantes según la Cámara.
12
Artículo 105 de la Constitución.
45
Ahora bien, por disposición expresa del Artículo 125 del Reglamento de la
Cámara de Senadores, el Presidente, es decir, el Vicepresidente de la República, “no
podrá integrar ninguna Comisión de la Cámara”, pudiendo tan solo “asistir a todas
con voz, pero sin voto”, cosa que de hecho tampoco hace. Es más, el Vicepresidente
de la República, al ejercer las Presidencias de la Cámara de Senadores y la Asamblea
General, tiene prohibido “discutir ni abrir opinión sobre el asunto en debate mientras
esté presidiendo salvo el fundamento del voto”, según los Artículos 123 del Reglamento
de la Cámara y 93 numeral 16 del Reglamento de la Asamblea.
Ambos aspectos, pero principalmente el primero, son un limite al ejercicio de función
legislativa en comparación con los titulares de cargos de legisladores, los Senadores y
Representantes. La razón de dicha cortapisa radica en una priorización normativa del
principio de imparcialidad que inciona la responsabilidad orgánica del Vicepresidente de
la República, al ejercer las atribuciones de las Presidencias de la Cámara y la Asamblea,
por sobre su parcialidad política.
(5) Diacronía: asunción y cese. El nuevo Vicepresidente de la República electo y
los nuevos Senadores asumen sus cargos en momentos diferentes.
Mientras que los Senadores asumen sus cargos el 15 de febrero del año siguiente
al de la elección, que es cuando empieza a sesionar la nueva Asamblea General, el
Vicepresidente asume junto con el Presidente de la República el 1º de marzo
13
.
La cuestión más interesante se plantea respecto del cese, en tanto aporta otra razón
que abona la tesis de la disociación de ambos cargos.El Artículo 152 de la Constitución
dispone que el Presidente y el Vicepresidente “durarán cinco años en sus funciones”. Si
asumen el 1º de marzo del año siguiente a la elección, serán titulares de sus cargos durante
cinco años, es decir, hasta el 1º de marzo del quinto año siguiente a su asunción, que es el
posterior a la próxima elección nacional, día en el cual cesan.
Ahora bien, de acuerdo al incisos 1º y 2º del Artículo 104, ocurre que entre el 15 de
febrero, fecha en que asumen los nuevos Senadores y el 1º de marzo, fecha de cese del
anterior Presidente y Vicepresidente de la República y asumen los nuevos, quien ejerce
la Presidencia de la Asamblea General y de la Cámara de Senadores es el Senador más
votado de la lista más votada.
13
Artículos 104 y 158 de la Constitución.
SOBRE SI EL VICEPRESIDENTE DE LA REPÚBLICA ELECTO... / FLEITAS
46 REVISTA DE DERECHO PÚBLICO - AÑO 30 - NÚMERO 58 - JUNIO 2021
En consecuencia, entre el 15 de febrero y el 1º de marzo del año siguiente a la
elección, el Vicepresidente deja de ejercer las funciones de las Presidencias de la Cámara
y la Asamblea e incluso deja de tener voz y voto en ambas, por lo cual ya no ejerce función
legislativa. Sin embargo, no cesa en su cargo, continúa con su atribución natural que es
su vocación esencial: suplantar y sustituir al Presidente de la República en ese lapso
14
, lo
cual demuestra, además de la diacronía, la disociación entre los cargos de Vicepresidente
y Senador.
Esta disociación también se expresa en el procedimiento de censura parlamentaria
de los Ministros, pues la disolución de las Cámaras por el Presidente de la República, que
prevé el Artículo 148 de la Constitución, supone el cese de los Senadores y Representantes,
más no del Vicepresidente, quien continúa con su atribución natural de sustituto del
Presidente.
(6) Primeras conclusiones. Crítica a la posición de Jiménez de Aréchaga. El
único autor patrio que se ha pronunciado expresamente al respecto es Justino Jiménez
de Aréchaga, identicando al Vicepresidente como un Senador, lo cual nos coloca en
posición de debate con el maestro.
En el Tomo II de la Constitución Nacional (2001b), cuando analizaba la posición
del Vicepresidente de la Republica en la Cámara de Senadores, a partir del Artículo 85
de la Constitución de 1942 -hoy Artículo 94-, comentaba de forma crítica que según su
parecer “es una formula inconveniente (…) pudiendo provocar la integración del Senado
con el Vicepresidente de la República graves dicultades (…)” (p. 171).
Agregaba luego:
(…) en 1942 se planteo un problema acerca de la condición jurídica del
Vicepresidente de la República. Se preguntaba: ¿es un Senador? ¿Puede ser Ministro?
Alguien sostuvo que no era un Senador, porque el artículo 85 dice que el Senado lo
componen 30 miembros y que, además, la integrará el Vicepresidente de la República
(…) entiendo que el Vicepresidente de la República es un Senador (…) porque es un
integrante del Senado con voz y voto (Jiménez de Aréchaga, 2001b, p. 172).
La conclusión de Justino se sostiene en dos premisas erróneas.La primera, que ya
fue objeto de análisis en este Capítulo, es la armación de que porque se le ha asignado
14
Artículos 150, 153, 155 y157.
47
de forma expresa el derecho a voz y voto entonces al Vicepresidente de la República es
un Senador. La asimilación de ambos cargos por la coincidencia en la potestad de votar,
implica desconocer sus sustanciales diferencias jurídicas y políticas, que van desde su
denominación, pasando por su sistema de elección y sustitución, posición que ocupan en
el Estado, atribuciones, momento de asunción y cese de los cargos, hasta sus requisitos,
inelegibilidades y su retribución, como veremos en el nal. Puede decirse que el
Vicepresidente de la República es un legislador en un sentido funcional, pero incompleto
o imperfecto, e incluso parcial, pues tiene inhibidos varios actos de la función legislativa.
No es entonces titular de un cargo de legislador, puesto que no es asimilable a un Senador
en el sentido perfecto o completo del cargo.
En segundo lugar, la conclusión de Jiménez de Aréchaga tiene como presupuesto
una hipótesis desiderativa que el autor expresa en el Tomo III de su obra, que carecía
de anclaje ya en el texto constitucional de 1942, que tampoco lo tiene en el actualmente
vigente y que no puede ser una consecuencia extraíble por interpretación de la Constitución.
Previo a criticar la gura del Vicepresidente de la Republica, por afectar el principio de
la representación proporcional integral del Senado, Jiménez de Aréchaga (2001c, p. 57)
expresaba:
Pudo haber dicho muy bien: los Senadores serán 31; (…) y uno de ellos que
presidirá el Cuerpo (…) y por otra disposición pudo agregarse que, en caso de vacancia,
ausencia, etc., del Presidente de la República, éste será sustituido por el Presidente del
Senado (p. 56),
Justino parte de lo que la Constitución “pudo haber dicho” pero no dijo, en el marco
de una crítica a la gura del Vicepresidente. Su tesis tiene un componente desiderativo de
que la Constitución fuese diferente a la que era y es.
Si el constituyente hubiese coincidido con Justino, y hubiese querido que fuese
un Senador el suplente inmediato del Presidente de la República y quien presidiera a su
vez la Cámara y la Asamblea General, así lo hubiese consignado en el texto, como en la
Constitución de 1830.
Sin embargo no lo hizo, y deliberadamente creó un cargo especíco para ello, cuyo
titular es electo por el sistema electoral mayoritario que quiebra, intencionalmente, el
principio de la representación proporcional integral de la Cámara de Senadores, como se
analizó, para fortalecer así las posiciones del Gobierno en el Parlamento.
SOBRE SI EL VICEPRESIDENTE DE LA REPÚBLICA ELECTO... / FLEITAS
48 REVISTA DE DERECHO PÚBLICO - AÑO 30 - NÚMERO 58 - JUNIO 2021
La conclusión de Jiménez de Aréchaga respecto de que el Vicepresidente de la
República es un Senador no se ajusta textual ni contextualmente a la Constitución, ni
tampoco al sentido político del sistema de gobierno que, agrade o no, es el que nos
presenta la norma fundamental.
IV. CONCLUSIÓN. LA CUESTION DE SU ESTATUTO.
La conclusión parece obvia. El Vicepresidente de la República es un cargo creado
por el Artículo 150 de la Constitución, distinto y disociable del de Senador, con una
posición y régimen jurídico y un sentido político, especícos. Entonces, dado que en la
Constitución los cargos de legislador corresponden a Senadores y Representantes, el de
Vicepresidente de la República, por sus múltiples diferencias con el de Senador, no puede
ser identicado como tal.
Lo anterior no implica negar que el Vicepresidente de la República ejerce, aunque
parcialmente, función legislativa, al tener atribuida expresamente la potestad de voz y
voto en la Cámara de Senadores y la Asamblea General.
Puede decirse entonces que el Vicepresidente de la República no es titular de un
cargo de legislador, más sí es legislador en el sentido funcional, imperfecto o incompleto,
conclusión que responde a una interpretación textual y lógico sistemática, que respeta,
siguiendo a Konrad Hesse (2012, pp. 68, 69), la unidad funcional y política de la
Constitución. La distinción no es baladí, sino que es relevante al momento de interpretar
y concretar las normas constitucionales que incluyen términos como “legislador”,
“legisladores”, “miembros” o “componentes” de la Cámara de Senadores y de la
Asamblea General, mencionadas en el Capítulo II, y así determinar si el Vicepresidente
está comprendido como sujeto de su regulación.
Si la disposición constitucional utiliza el término o expresión en referencia a la
noción de legislador en sentido perfecto o completo, acotada solo a los cargos de
legislador, Senadores y Representantes; o si lo hace en sentido funcional, imperfecto e
incompleto, incluyendo, además de los Senadores y Representantes, al Vicepresidente de
la República.
49
En cuanto al estatuto del Vicepresidente de la República, la Constitución dispone
requisitos positivos y negativos para su elección e inelegibilidades
15
, así como un régimen
de retribución
16
, propios del cargo de Vicepresidente y distintos al cargo de Senador
17
. Lo
urticante, que merece ser analizado, se plantea respecto de los fueros, incompatibilidades
y prohibiciones.
La Constitución de la República prevé en los Artículos 112 a 114 los fueros
parlamentarios, que conforman un plexo integrado por la irresponsabilidad por los votos
y opiniones, la inmunidad de arresto e inmunidad de procesamiento por cualquier delito.
Las tres normas solamente reeren, literalmente, a los Senadores y Representantes. A su
vez, los fueros son extendidos al Presidente y a los Ministros, por los Artículos 171 y 178.
El único cargo sin mención textual es el de Vicepresidente de la República, lo que
no signica que no quede amparado por los fueros, ni que deba forzarse la inclusión del
Vicepresidente en el cargo de Senador para ampararlo.
Primero, cuando el Vicepresidente de la República sustituye al Presidente por
vacancia, éstos pasan a serle aplicables por disposición del Artículo 171, que extiende
las inmunidades al Presidente. Si bien la norma menciona sólo las inmunidades, se
acepta que la misma utiliza el término en sentido amplio, reenviando al plexo de fueros
parlamentarios de los Artículos 112 a 114
18
.
Segundo, cuando el Vicepresidente actúa en ejercicio de las Presidencias de la
Cámara de Senadores y de la Asamblea General, incluida la atribución de voz y voto, la
solución emana de una interpretación teleológica y de la aplicación del Artículo 72 de la
Constitución.
El origen del sentido contemporáneo de los fueros se ubica en Inglaterra, en la
construcción de lo que es hoy el Principio de separación de poderes y en el génesis de la
forma republicana de gobierno de la Francia revolucionaria. Su n no es proteger a título
personal a los Senadores y Representantes, sino a la independencia político institucional
del Poder Legislativo en sí, como entienden pacícamente Jiménez de Aréchaga (1983, pp.
58, 59), Cassinelli (2009, p. 232), Korzeniak (2006, p. 516) y Correa Freitas (2009, p. 49).
15
Artículos 151 inciso nal y 152.
16
Artículos 154.
17
Artículos 98, 100, 117 inciso 3º.
18
Solo Cassinelli (2009, p. 241) plantea alguna duda al respecto, aunque parece volcarse por la interpretación amplia
referida.
SOBRE SI EL VICEPRESIDENTE DE LA REPÚBLICA ELECTO... / FLEITAS
50 REVISTA DE DERECHO PÚBLICO - AÑO 30 - NÚMERO 58 - JUNIO 2021
Si la nalidad de los fueros es asegurar que la conformación de la voluntad de los
órganos del Poder Legislativo sea independiente y libre de toda presión o injerencia,
en especial a través del Poder Judicial, lo ajustado a dicho n es entender que el
Vicepresidente está amparado por los fueros, pues, a pesar de no haber sido mencionado
por las normas, su voluntad coopera en la conformación de la voluntad legislativa de la
Cámara de Senadores y de la Asamblea General, ambos órganos del Poder Legislativo.
Nuestra Constitución aporta una herramienta para el anclaje normativo de lo
señalado. Dado su n, los fueros son una garantía del Principio de separación de poderes,
pilar fundamental de la forma republicana de gobierno que consagra el Artículo 82 y del
Estado de Derecho. Como consecuencia, los fueros son una garantía inherente a la forma
republicana de gobierno, lo cual remite a la fórmula del Artículo 72: “la enumeración
de los derechos, deberes y garantías hecha por la Constitución, no excluye los otros (…)
inherentes a la forma republicana de gobierno”.
La falta de enunciación textual de esta garantía para el Vicepresidente, no es razón
eciente para considerarlo excluido de los fueros, en la medida que se trata de una
garantía inherente a la forma republicana de gobierno, que va más allá de la literalidad
de los Artículos 112 a 114 y trasciende a Senadores y Representantes, pues protege al
Poder Legislativo en sí, y a todos quienes cooperan en la conformación de la voluntad
legislativa de sus órganos.
Algo similar sucede con las incompatibilidades y las prohibiciones previstas por los
Artículos 122 a 126, pues reeren literalmente a los Senadores y Representantes, salvo
el Artículo 123 que reere a la función legislativa. El Artículo 171 las hace aplicables
al Presidente de la República y el Artículo 178 a los Ministros. Por lo cual huelga,
únicamente, la mención textual del Vicepresidente.
No caben dudas que cuando el Vicepresidente sustituye al Presidente por vacancia,
se le aplican estas inhibiciones por disposición del Artículo 171. El problema surge
cuando el Vicepresidente no actúa en su atribución natural, sino conformando la voluntad
del Poder Legislativo, pues no hay una norma que en principio ancle textualmente el
cargo a tales inhibiciones.
La cuestión presenta un grado mayor de dicultad, pues desde la deóntica
jurídica se entiende, en términos generales, que las normas que prevén prohibiciones e
incompatibilidades son de aplicación e interpretación restringida, puesto que limitan la
libertad de las personas.
51
La primera opción sería considerarlas inaplicables al Vicepresidente salvo cuando
sustituye al Presidente, atendiendo a una interpretación restricta y literal. Sin embargo, es
posible plantear una segunda opción.
Primero, en este caso sucede un fenómeno de ausencia de una regla justa o correcta,
pues las normas prevén incompatibilidades y prohibiciones comunes para los Senadores,
Representantes, Presidente de la República, Ministros, más no para el Vicepresidente,
sin que exista una razón para esta falta.
Segundo, estas prohibiciones e incompatibilidades no apuntan a limitar la autonomía
de la voluntad de las personas que eventualmente ocupan los cargos en cuestión, sino que,
siguiendo el razonamiento de Jiménez de Aréchaga (1983, pp. 51-53), tienen por objeto
impedir que quienes expresan la voluntad del Poder Legislativo o del Poder Ejecutivo
actúen simultáneamente en o para o en relación con otros Poderes del Estado, evitando
inuencias, incidencias y trasiegos indebidos de intereses. No estamos en un supuesto en
el cual una norma ingresa y limita el ámbito privado de autonomía de la voluntad de las
personas, sino que su n es asegurar la independencia de acción del Poder Legislativo,
y también del Poder Ejecutivo, por lo que estas prohibiciones e incompatibilidades son
un principio fundamental de organización de los Poderes (Jiménez de Aréchaga, 1983, p.
53).
Tercero, sobre esa base, puede entenderse que estas prohibiciones e incompatibilidades
no son más que fórmulas que encierran un cúmulo de deberes de no hacer, para todos
quienes tienen la atribución de expresar la voluntad de los Poderes del Estado, incluido el
Vicepresidente, que son inherentes a la forma republicana de gobierno pues garantizan el
Principio de separación de poderes.
Lo señalado nos devuelve al Artículo 72 de la Constitución, que positiviza todas
las garantías y deberes inherentes a la forma republicana de gobierno, aún aquellos
que no estén enumerados expresamente en ella. Dada la sistematicidad natural del
Artículo 72 con el 332 de la Constitución, los deberes inherentes a la forma republica
de gobierno alcanzan también a las “autoridades públicas”. Así, el Vicepresidente de la
República debe entenderse alcanzado por los mismos deberes de no hacer, ínsitos en tales
incompatibilidades y prohibiciones.
SOBRE SI EL VICEPRESIDENTE DE LA REPÚBLICA ELECTO... / FLEITAS
52 REVISTA DE DERECHO PÚBLICO - AÑO 30 - NÚMERO 58 - JUNIO 2021
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Fecha de recepción: 10 diciembre 2020
Fecha de aceptación: 6 de marzo 2021
SOBRE SI EL VICEPRESIDENTE DE LA REPÚBLICA ELECTO... / FLEITAS
